ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 280/1546/21
адміністративне провадження № К/9901/29097/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 280/1546/21
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Щербака А.А., суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України (далі - відповідач, ДСР НП України), у якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність ДСР НП України щодо незарахування ОСОБА_1 до стажу його служби в поліції службу в податковій міліції, строк якої становить календарно - 03 роки 05 місяців 03 дні;
1.2. зобов`язати ДСР НП України зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в поліції його службу у податковій міліції, строк якої становить календарно - 03 роки 05 місяців 03 дні і, з урахуванням зазначеного строку служби у податковій міліції, провести перерахунок і виплату ОСОБА_1 грошового забезпечення в частині надбавки за стаж служби в НП України з моменту прийняття на службу до НП України та за час проходження служби в НП України.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що до стажу його служби в поліції підлягає зарахуванню період його служби в податковій міліції на підставі пункту 3 частини другої статті 78 Закону України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року №580-VIII (далі - Закон №580-VIII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) як така, що за суттю прирівнюється законодавцем до служби в органах внутрішніх справ України. Однак відповідачем не зарахувало службу позивача в органах податкової міліції до стажу його служби в поліції, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
3. Відповідач проти задоволення позову заперечував та наполягав, що вислуга років в органах державної податкової служби України не зараховується до стажу служби в поліції, який дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. У період з 13 лютого 2006 року по 16 липня 2009 року позивач проходив службу на посадах начальницького складу у органах податкової міліції України. Загальний безперервний стаж служби позивача у податковій міліції склав: 03 роки 05 місяців 03 дні - календарно.
5. Починаючи з березня 2010 року і до цього часу позивач проходить службу в органах внутрішніх справ України та НП України. Має спеціальне звання майор поліції.
5.1. З листопада 2019 року позивач проходить службу у ДСР НП України на посаді старшого оперуповноваженого 4-го відділу (протидії організованим злочинним групам в органах державної влади) управління стратегічних розслідувань в Запорізькій області.
6. У відповідь на звернення позивача, листом від 27 жовтня 2020 року за вих. № П-1176, отриманим позивачем 02 лютого 2021 року, відповідач повідомив позивача про те, що вислуга років в органах державної податкової служби України не зараховується до стажу служби в поліції.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року позов ОСОБА_2 задоволено.
7.1. Визнано протиправною бездіяльність ДСР НП України щодо незарахування ОСОБА_1 до стажу його служби в поліції службу в податковій міліції, строк якої становить календарно - 03 роки 05 місяців 03 дні.
7.2. Зобов`язано ДСР НП України зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в поліції його службу у податковій міліції, строк якої становить календарно - 03 роки 05 місяців 03 дні і, з урахуванням зазначеного строку служби у податковій міліції, провести перерахунок і виплату ОСОБА_1 грошового забезпечення в частині надбавки за стаж служби в НП України з моменту прийняття на службу до НП України та за час проходження служби в НП України.
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, покликаючись на правову позиції Верховного Суду, висловлену у постанові від 07 жовтня 2020 року у справі №826/16143/18, виходив з того, що служба у податковій міліції за своє суттю прирівнюється законодавцем до служби в органах внутрішніх справ України, про яку йдеться у пункті 3 частини другої статті 78 Закону № 580-VIII, а отже має зараховуватися до стажу служби у поліції. Тому суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач безпідставно не враховує службу позивача у податковій міліції у період з 13 лютого 2006 року по 16 липня 2009 року як службу у органах внутрішніх справ України до стажу його служби в поліції.
9. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції, ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що при вирішенні питання щодо обчислення стажу служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки, слід застосовувати виключно приписи частини другої статті 78 Закону № 580-VIII, якою встановлено вичерпний перелік складових (посад, періодів служби) такого стажу служби в поліції. Оскільки у наведеному переліку відсутня державна фіскальна служба України, тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що період служби позивача в податковій міліції не може бути зарахований до стажу служби в поліції.
IV. Касаційне оскарження
11. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 09 серпня 2021 року.
12. Оскаржуючи судове рішення в справі, розглянутій за правилами спрощеного позовного провадження, позивач зазначає про наявність виняткових обставин, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.
13. Так, позивач у касаційній скарзі зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а саме щодо застосування статті 78 Закону № 580-VIII. Одночасно позивач наполягає, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції не відповідає висновкам Верховного Суду у подібних правовідносинах, відповідно до якого стаж служби в органах податкової міліції має зараховуватися до стажу служби в поліції.
14. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інтенції.
15. Касаційна скарга не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі позивача або його представника.
16. 06 вересня 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: судді-доповідача Шевцової Н.В., суддів: Губської О. А., Соколова В.М. відкрито касаційне провадження та витребувано із Запорізького окружного адміністративного суду матеріали справи № 280/1546/21.
17. 14 вересня 2021 року справа № 280/1546/21 надійшла до Верховного Суду.
18. 20 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив ДСР НП України на касаційну скаргу, в якому відповідач 2 спростовував доводи касаційної скарги, просив залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
19. Відзив на касаційну скаргу не містить клопотання про розгляд справи за участі представника відповідача.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає на виконання приписів закону відповідне рішення та вчиняє дії.
23. Правові засади організації та діяльності НП України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в НП України визначає Закон № 580-VIII.
24. Згідно зі статтями 1, 2 Закону № 580-VIII ПН України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.
Завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
25. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень (частиною перша статті 59 Закону № 580-VIII).
26. Відповідно до частини першої статті 78 Закону № 580-VIII стаж служби в поліції дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
27. Згідно з пунктом 3 частини другої статті 78 Закону № 580-VIII до стажу служби в поліції зараховуються, зокрема, служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу з дня призначення на відповідну посаду.
28. Законом України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо державної податкової служби та у зв`язку з проведенням адміністративної реформи в Україні" від 05 липня 2012 року № 5083-VI, який набрав чинності з 12 серпня 2012 року, серед іншого, доповнено Податковий кодекс України розділом XVIII-2 (Податкова міліція).
29. Так, пунктом 348.1 статті 348 Податкового кодексу України (далі - ПК України, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних контролюючих органів, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
30. Завданнями податкової міліції є: запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у сфері оподаткування та бюджетній сфері, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері; забезпечення безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних посягань, пов`язаних з виконанням службових обов`язків (пункт 348.2 статті 348 ПК України).
31. Згідно з пунктом 353.1 статті 353 ПК України особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ.
32. Відповідно до пункту 356.1 статті 356 ПК України Держава гарантує правовий та соціальний захист осіб начальницького і рядового складу податкової міліції та членів їхніх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені Законом України "Про Національну поліцію" та Законом України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист".
33. Відповідно до статті 19 Закону України "Про державну податкову службу в Україні" від 04 грудня 1990 року №509-XII (далі - Закон №509-XII, який був чинний у період служби позивача у податковій міліції (з 13 лютого 2006 року по 16 липня 2009 року) та до 20 листопада 2012 року) податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. Завданнями податкової міліції є: запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів; запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів; забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов`язаних з виконанням службових обов`язків.
34. У статті 21 Закону №509-XII, яка визначала повноваження податкової міліції, зазначено, що податкова міліція відповідно до покладених на неї завдань: приймає і реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини і правопорушення, віднесені до її компетенції, здійснює в установленому порядку їх перевірку і приймає щодо них передбачені законом рішення; здійснює відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, а також проводить дізнання та досудове (попереднє) слідство в межах своєї компетенції, вживає заходів до відшкодування заподіяних державі збитків; виявляє причини і умови, що сприяли вчиненню злочинів та інших правопорушень у сфері оподаткування, вживає заходів до їх усунення; забезпечує безпеку діяльності органів державної податкової служби та їх працівників, а також захист працівників від протиправних посягань, пов`язаних з виконанням ними службових обов`язків; запобігає корупції та іншим службовим порушенням серед працівників державної податкової служби; збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень податкового законодавства, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов`язаних з оподаткуванням.
35. Частина перша статті 24 Закону №509-XII визначала, що особи начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ.
36. Держава гарантує правовий і соціальний захист осіб начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20 - 23 Закону України "Про міліцію" (стаття 26 Закону №509-XII).