ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 640/10122/20
адміністративне провадження № К/9901/30025/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу № 640/10122/20 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" про застосування заходів реагування
за касаційною скаргою Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року, ухвалене суддею Кузьменко А.І.
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Земляної Г.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У травні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - позивач, ГУ ДСНС України у м. Києві) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" (далі - відповідач, Університет), де просили:
1.1. застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщення Центру культури та мистецтв Університету, розташованого за адресою: проспект Перемоги, 37 у Солом`янському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки шляхом знеструмлення головного електрощитка будівлі, накладення печаток на вхідні двері будівлі та головний електрощит; обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на ГУ ДСНС України у м. Києві; контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на ГУ ДСНС України у м. Києві.
2. Позов обґрунтовано тим, що в ході проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" щодо дотримання суб`єктом господарювання техногенної та пожежної безпеки встановлено, що об`єкт перевірки експлуатується з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які детально описані в акті від 07 лютого 2020 року № 104 та які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Встановлення вказаних порушень зумовило звернення позивача із позовом до суду на підставі статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Солом`янським районним управлінням ГУ ДСНС України у м. Києві на підставі наказу ГУ ДСНС України у м. Києві від 26 грудня 2019 року № 1117, посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 27 січня 2020 року № 1153 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання Університетом техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складений акт від 07 лютого 2020 року № 104 (далі - акт перевірки), яким зафіксовано порушення Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 (зі змінами внесеними наказом МВС України від 31 липня 2017 року № 657, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 серпня 2017 року за № 1048/30916), зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697 (далі - ППБУ), детально описані в акті перевірки, зокрема:
3.1. посадовою особою не пройдено навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 року № 444 "Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях";
3.2. висота проходів на шляхах евакуації балкону в залі менше 2-х метрів;
3.3. з третього поверху не передбачено два евакуаційних виходи (розміщена картинна галерея);
3.4. не надані результати іспитів зразків штучного килимового покриття залу щодо токсичності продуктів горіння, помірної димоутворювальної здатності та відповідності групам поширення полум`я РП1, РП2;
3.5. дерев`яні конструкції сценічної коробки (колосники, робочі галереї тощо) не оброблені вогнезахисними засобами, що забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
3.6. горючі декорації, сценічне оформлення, драпіювання в залі не оброблено вогнезахисними речовинами;
3.7. сцена не відокремлена від залу для глядачів протипожежною завісою 1-го типу ;
3.8. глядацький зал без природнього освітлення не обладнаний спеціальною системою димовидалення;
3.9. щомісячно не проводяться перевірки пожежних насосів. Відсутній журнал перевірки надійності переведення пожежних насосів з основного на резервне електропостачання;
3.10. двері на шляху евакуації (евакуаційний вихід) не навішені з урахуванням їх відчинення по ходу евакуації;
3.11. на першому поверсі опорядження (облицювання) стін виконано з матеріалів з невизначеною пожежною небезпекою (евакуаційний вихід);
3.12. висота проходу на шляхах евакуації 1-ого поверху менша 2-х метрів (евакуаційний вихід);
3.13. двері евакуаційних виходів з будівлі замкнені на замки, які не відкриваються зсередини без ключа;
3.14. допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж;
3.15. не надані акти проведення прихованих робіт по прокладанню електропроводів за підвісними стелями;
3.16. не надано документацію щодо класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (протипожежні двері електрощитової);
3.17. не всі приміщення обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації з виводом сигналу від приймально-контрольного приладу на пульт централізованого пожежного спостерігання;
3.18. не підтверджено, що системи протипожежного захисту знаходяться у справному стані та утримуються в постійній готовності до виконання роботи;
3.19. приміщення не обладнані системою оповіщення про пожежу;
3.20. не надані підтверджуючі матеріали щодо захисту будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів;
3.21. допускається захаращення елекрощитової матеріальними цінностями;
3.22. з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
3.23. не всі шафки пожежних кранів пристосовані для опломбування та візуального огляду їх без розкривання;
3.24. не всі пожежні кран-комплекти укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля;
3.25. з метою проведення заходів із запобігання виникненню пожеж та організації їх гасіння не створено добровільну пожежну охорону;
3.26. допускається знімання пристроїв для самозачинення дверей сходових кліток, а також фіксування самозакривних дверей у відчиненому положенні;
3.27. шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням, а евакуаційні виходи не позначені світловими покажчиками "Вихід";
3.28. шляхи евакуації захаращені матеріальними цінностями;
3.29. відсутні спеціально призначені особи з питань цивільного захисту;
3.30. не здійснено навчання працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки.
3.31. Примірник вказаного акту перевірки отримав представник відповідача без зауважень.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, адміністративний позов Головного управління ДСНС України у м. Києві - задоволено. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщення Центру культури та мистецтв Університету, розташованого за адресою: проспект Перемоги, 37 у Солом`янському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 07 лютого 2020 року №104. Обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на ГУ ДСНС України у м. Києві.
5. Застосовуючи заходи реагування суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що виявлені позивачем порушення у будівлі Університету створюють потенційну загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки не виключає можливості виникнення пожежі в приміщенні. У зв`язку з чим, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що спірні правовідносини мають набути імперативного характеру шляхом ухвалення судом відповідного рішення про заборону використання приміщень, які не обладнані системою протипожежної безпеки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
6. 13 серпня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Університету на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року у справі № 640/10122/20.
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає про неврахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 21 лютого 2020 року у справі № 815/6365/17, від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15, від 24 листопада 2020 року у справі № 826/1016918 та від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16.
8. Скаржник вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо повної відсутності сигналізації у будівлі (центр культури) Університету. Наполягає, що в Центрі культури та мистецтв Університету установлена система автоматичної пожежної сигналізації і вона частково знаходиться в працездатному стані та може забезпечити своєчасне оповіщення про пожежу. На підтвердження зазначеної обставини відповідачем надавалась копія Договору № СПЗ-2123 від 22 лютого 2021 року на технічне обслуговування системи автоматичної пожежної сигналізації.
9. Скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції дійсний стан усунення порушень не установлював і, замість цього, обмежився посиланням на те, що під час розгляду справи в суді першої інстанції відповідач зазначив, що останнім усунуто частково порушення, які зафіксовані в акті перевірки. Разом з тим, доводи апеляційної скарги відповідача саме полягали у тому, що судом першої інстанції не з`ясовані обставини щодо того, які саме порушення були фактично усунуті відповідачем на час прийняття судом рішення, та з урахуванням цього не встановлено чи створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей саме не усунуті порушення вимог законодавства у сферах пожежної й техногенної безпеки, цивільного захисту, чи усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації Центру культури і мистецтв Університету. При цьому, конкретного переліку порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, у Кодексі цивільного Захисту не наведено.
10. На думку скаржника, наведений апеляційним судом висновок Верховного Суду відсутній у постанові від 17 жовтня 2019 року у справі № 826/7292/18. А висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 320/5849/18 та застосований апеляційним судом у цій справі викладено у інших правовідносинах, які не є подібними.
11. Скаржник вказує, що в мотивувальній частині рішення суд першої інстанції указав перелік зафіксованих в Акті № 104 від 07 лютого 2020 року порушень без належної та повної оцінки їх змісту з точки зору підтвердження належними доказами наявності підстав для застосування відповідного заходу реагування. Суд не оцінював надані учасниками справи докази у розрізі кожного порушення, зазначеного в Акті № 104. При цьому, суд першої інстанції не надав жодного значення доказам належного вжиття відповідачем заходів щодо проведення капітального ремонту системи пожежної сигналізації, системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей в Центрі культури і мистецтв Університету.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 10 листопада 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
14. Від ГУ ДСНС України у м. Києві 15 вересня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу, за змістом якого просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів без змін. В обґрунтування своєї позиції вказує, що заявлений захід реагування є таким, що відповідає вимогам пропорційності. Зазначають, що захід реагування має тимчасовий і спонукаючий характер, період дії якого залежить безпосередньої від зацікавленості суб`єкта господарювання щодо усунення ним виявлених порушень. При цьому, посилання відповідача на те, що зазначені порушення не є істотними та такими, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей позивач вважає помилковими. Наголошують, що позивач звернувся до суду з позовною заявою 16 березня 2020 року, отже у відповідача було достатньо часу для усунення порушень до закінчення термінів, визначених в приписі.
Нормативне регулювання
15. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
16. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
18. Частиною першою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
20. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
21. У відповідності до пунктів 2, 3 частини першої статті 50 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України або Кодекс) джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.
22. Відповідно до частин першої та другої статті 64 Кодексу центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
23. Згідно пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
24. Частиною другою статті 68 Кодексу встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
25. Пунктом 1 частини першої статті 69 Кодексу посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови: з питань пожежної безпеки у разі: а) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; б) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; в) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки.
26. Відповідно до статті 70 Кодексу підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
27. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.