ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Гудими Д. А.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/191/19 (провадження № 11-266заі21)
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Офіс Президента України, Державна казначейська служба України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та відшкодування матеріальної шкоди за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року
У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням збільшення та уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Порошенка П. О., яка полягала в невидачі указу з 01 лютого по 16 травня 2019 року (включно) про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва;
- стягнути на користь позивача матеріальну шкоду за період з 01 лютого по 16 травня 2019 року включно в розмірі 100 851,40 грн шляхом безспірного списання коштів з Державного бюджету України;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення;
- стягнути на користь позивача судові витрати в порядку статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Указом Президента України від 23 січня 2012 року № 29/2012 його призначено на посаду судді Житомирського окружного адміністративного суду строком на п`ять років, Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 194/2012 він переведений на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
У січні 2017 року строк повноважень позивача закінчився, у зв`язку із чим до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС) подано заяву про проведення кваліфікаційного оцінювання, за результатами якого рішенням від 22 жовтня 2018 року № 513/дс-18 ОСОБА_1 рекомендовано для призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Рішенням Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 28 грудня 2018 року № 948/0/12-18 внесено Президентові України подання про призначення позивача на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Позивач зазначає, що відповідно до положень статті 80 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) Президент України мав видати відповідний указ протягом тридцяти днів з дня отримання згаданого подання, однак у визначений законом строк цього не зробив.
Лише 17 травня 2019 року Указом Президента України № 238/2019 позивача призначено на посаду судді.
ОСОБА_1 вважає, що протиправна бездіяльність Президента України полягала в тому, що відповідач не видав указ про призначення його на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва в тридцятиденний строк після отримання подання ВРП. Вважав, що зазначена бездіяльність стала наслідком позбавлення позивача права на отримання доплат, встановлених статтею 135 Закону № 1402-VIII, а тому додатково просив стягнути матеріальну шкоду в розмірі 100 851,40 грн.
09 червня 2021 року рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відмовлено в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
За висновком суду першої інстанції, пропущений Президентом України у спірних правовідносинах строк, з огляду на умови й обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, свідчили про відсутність підстав для висновку про наявність протиправної бездіяльності відповідача. Щодо стягнення матеріальної шкоди, то суд зазначив, що ця вимога не може бути задоволена, оскільки є похідною від попередньої.
ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на незаконність та необґрунтованість судового рішення, порушив питання про його скасування та ухвалення нового рішення - про задоволення позовних вимог.
Обґрунтовуючи свої вимоги, скаржник зазначив, що факт порушення Президентом України строків на видання указу про призначення його на посаду судді є встановленим та не спростованим під час розгляду справи судом, а тому вважав, що суд першої інстанції протиправно не задовольнив позовні вимоги щодо стягнення коштів як матеріальної шкоди, які, на думку позивача, він повинен був отримати до посадового окладу, якщо б був призначений на посаду судді вчасно. Зокрема, доплату за вислугу років та різницю в сумі, яка виникла внаслідок незастосування регіонального коефіцієнта в розмірі 1,25 до базового розміру посадового окладу судді за період з 01 лютого по 16 травня 2019 року.
06 жовтня 2021 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду врахувалапояснення представника відповідача та доводи відзиву на апеляційну скаргу про те, що в період з грудня 2018 року і до моменту призначення позивача на посаду (17 травня 2019 року) до Адміністрації Президента України надійшли подання щодо призначення на посаду судді 232 осіб, які не було змоги розглянути протягом тридцятиденного строку.
Велика Палата Верховного Суду врахувала надходження великої кількості подань за короткий час, суттєве навантаження на Президента України як главу держави та його Адміністрацію, а також те, що пропущений строк є незначним та вважала, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк наразі не мало характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою, оскільки обумовлене сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.
Зазначила, що право ОСОБА_1 у частині вимог щодо зобов`язання відповідача вчинити певні дії було відновлено вже після подання позову шляхом видання Указу Президента України від 17 травня 2019 року.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції, що з огляду на об`єктивну неможливість підписання указу Президентом України у тридцятиденний строк протиправної бездіяльності останнім не встановлено, а лише можна констатувати факт недотримання відповідачем передбаченого законом строку щодо видання певного акта.
Стосовно доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 про незаконну відмову в задоволенні позовних вимог, заявлених до Президента України про стягнення матеріальної шкоди за рахунок коштів Державного бюджету України, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що з урахуванням чинного законодавства на Президента України не можуть покладатися додаткові обов`язки, крім тих, що прямо передбачені нормами Конституції України. Оскільки позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди були заявлені як похідні від позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Президента України, то відсутні підстави для задоволення таких вимог.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому висловлюємо окрему думку відповідно до статті 34 КАС України.
Судами встановлено, що Указом Президента України від 23 січня 2012 року № 29/2012 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Житомирського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 194/2012 переведено на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
У січні 2017 року строк повноважень судді ОСОБА_1 закінчився.
За результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС рішенням від 12 вересня 2018 року № 1536/ко-18 суддю Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 визнано таким, що відповідає займаній посаді, а рішенням від 22 жовтня 2018 року № 513/дс-18 рекомендовано призначити ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Рішенням ВРП від 27 грудня 2018 року № 4042/0/15-18 внесено Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Зазначене подання ВРП надійшло до Адміністрації Президента України 29 грудня 2018 року та зареєстровано за вх. № 139/58503-02.
Указом Президента України від 17 травня 2019 року № 238/2019 призначено, зокрема, ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Відповідно до статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).
Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Конституція України гарантує і забезпечує людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Статтею 5 КАС України встановлено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; прийняття судом одного з рішень, зазначених, зокрема, вище, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
ОСОБА_1 вважав, що протиправна бездіяльність Президента України полягає у несвоєчасному підписанні указу про призначення його на посаду судді, чим йому заподіяно матеріальну шкоду у зв`язку з позбавленням права на отримання певних доплат як судді, який пройшов кваліфікаційне оцінювання.
Згідно із частиною першою статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України внесення подання про призначення суддів на посади віднесено до компетенції ВРП.
Відповідно до частини першої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП в порядку, встановленому законом.
Статтею 80 Закону № 1402-VIIIпередбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За цією частиною у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом положень частини другої статті 2 КАС України адміністративний суд не вправі перевіряти доцільність прийнятих суб`єктами владних повноважень, іншими органами влади рішень та/або вчинених дій, допущеної бездіяльності, коли такі акти, дії чи бездіяльність здійснювалися у межах їхніх повноважень та у спосіб, встановлених Основним Законом та законодавством України.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владн