ПОСТАНОВА
Іменем України
09 листопада 2021 року
Київ
справа №823/2592/18
адміністративне провадження № К/9901/8705/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №823/2592/18
за позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора Міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Мірошника Сергія Васильовича про визнання протиправним рішення та зобов`язати вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 жовтень 2018 року (суд у складі головуючого судді - Кульчицького С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Кузьменка В. В., суддів: Василенка Я. М., Шурка О. І.,),
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 02 липня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до державного кадастрового реєстратора Міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Мірошника Сергія Васильовича, в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви від 25.07.2018 та заяви про зменшення позовних вимог від 21.09.2018, просив:
1.1. визнати неправомірним рішення за № РВ-7100578172018 від 27.04.2018 державного кадастрового реєстратора Міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Мірошника Сергія Васильовича про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;
1.2. зобов`язати державного кадастрового реєстратора Міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Мірошника Сергія Васильовича провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 12, 677 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідач протиправно відмовив провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 12, 677 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, посилаючись на неподання позивачем рішення органу виконавчої влади про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Позивач стверджує, що Смілянською районною державною адміністрацією Черкаської області як уповноваженим органом порушено строки розгляду його заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність вказаної земельної ділянки. Відтак, вважає, що дозвіл на виготовлення проекту землеустрою він набув автоматично.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19 жовтень 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Рішення судів мотивовані тим, що відповідач, відмовляючи у реєстрації земельної ділянки, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, оскільки позивач не надав всіх передбачених законом документів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Касатор також просив передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зазначивши, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
6. Касаційна скарга мотивована тим, що відповідачем (суб`єктом владних повноважень) не подано відзиву на позовну заяву до суду із доказами направлення його іншим учасникам справи, що, у відповідності до ч. 4 ст. 159 КАС України може бути кваліфіковано судом як визнання позову. Проте, усупереч наведеному, суди розглянули позовну заяву по суті та відмовили у її задоволенні.
Касатор вказує, що бездіяльність органів, визначених в статті 123 Земельного кодексу України, не перешкоджає процесу оформлення земельної ділянки, оскільки здійснення замовлення на виготовлення документації із землеустрою можливе без отримання дозволу на її виготовлення.
У касаційній скарзі заявник зазначає, що суди попередніх інстанцій мали застосовувати норми Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури відведення земельних ділянок" № 366-VII від 02.07.2013 року, яким було запроваджено принцип "мовчазної згоди" та внесені відповідні зміни до ст. 123 Земельного кодексу України та до ст. 55 Закону України "Про Землеустрій", а не Закон України "Про Державний земельний кадастр" № 36/3 від 01.07.2011 року, який прийнятий раніше та суперечить Закону № 366-VII. У зв`язку із наведеним, касатор вказує на наявність виключної правової проблеми, що, на його думку, є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Гімона М.М., суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Юухвалою від 05 квітня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
8. У зв`язку зі зміною спеціалізації судді-доповідача Гімона М.М. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 823/2592/18.
9. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Стрелець Т.Г., судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
10. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. 16.04.2018 позивач звернувся до державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Мірошника Сергія Васильовича із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки площею 12, 677 га, яка розташована у адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області.
12. Рішенням від 27.04.2018 № РВ-7100578172018 позивачу відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, з таких підстав:
- невідповідність поданих документів вимогам, установленим Законом України "Про Державний земельний кадастр" та Порядку ведення Державного земельного кадастру;
- подання заявником документів не в повному обсязі;
- із заявою звернулася особа, яка не може бути заявником відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
14. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
16. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
17. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
18. Вирішуючи клопотання касатора про передачу справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду у зв`язку із наявністю виключної правової проблеми та для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного.
Згідно з частиною п`ятою статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Частинами першою та другою статті 347 КАС України визначено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи; питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.
Проаналізувавши зазначені в клопотанні підстави, якими заявник обґрунтовує необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів приходить до висновку про відмову у задоволенні такого, оскільки суд не вбачає в спірних відносинах виключної правової проблеми, такі правовідносини врегульовано нормами права, які в повній мірі дозволяють вирішити спір.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 13 жовтня 2020 року у справі № №2340/4242/18, прийнятої за аналогічних правовідносин.
Відтак, касаційна скарга підлягає розгляду по суті Касаційним адміністративним судом у складі Верховного суду.
19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
У ході розгляду справи судами встановлено, що ОСОБА_1 подав до Смілянської районної державної адміністрації 18 заяв від 15.06.2016 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (за межами населеного пункту) Смілянського району Черкаської області, які Смілянської районною державною адміністрацією не були задоволені.
Вказані заяви ОСОБА_1 від 15.06.2016 зареєстровані відповідачем 17.06.2016 за №1947/01-14.
Листом Смілянської районної державної адміністрації від 04.08.2016 №01-14/1947 позивача повідомлено про те, що оскільки ним не надано жодного документа для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 ст. 16 Закону України "Про земельний кадастр" є їх кадастровий номер.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 у справі №823/1006/16 визнано неправомірними дії Смілянської районної державної адміністрації в частині відмови позивачу у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту).
Визнано протиправним та скасовано рішення Смілянської районної державної адміністрації, викладене в листі від 04.08.2016 №01-14/1947, про відмову позивачу у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту).
Зобов`язано Смілянську районну державну адміністрацію розглянути вказані заяви позивача про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок та прийняти одне з відповідних рішень, передбачених ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України. Вказане рішення суду набрало законної сили.
Вищевказана постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 набрала законної сили 03.12.2016.
Судами встановлено, що станом на час розгляду цієї адміністративної справи №823/2592/18 суду не надано доказів прийняття Смілянською районною державною адміністрацією рішення на виконання вимог вищевказаної постанови суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 щодо надання позивачу дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок.
20. Зі змісту оскаржуваного рішення від 27.04.2018 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру вбачається, що підставами для відмови стали: невідповідність поданих документів вимогам, установленим статтею 55 Закону України "Про Державний земельний кадастр" та Порядку ведення Державного земельного кадастру; подання заявником документів не в повному обсязі; із заявою звернулася особа, яка не може бути заявником відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру.
З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на таке.
За правилами частини третьої статті 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 №3613-VI (далі також - Закон №3613-VI) державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою, зокрема особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.
Відповідно до ст. 55 Закону України "Про землеустрій" встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.
У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає:
а) завдання на складання технічної документації із землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) матеріали топографо-геодезичних робіт;
г) кадастровий план земельної ділянки;
ґ) перелік обмежень у використанні земельної ділянки;
д) відомості про встановлені межові знаки.
Таким чином, як вбачається зі змісту зазначених вище норм та оскаржуваного рішення державного кадастрового реєстратора, фактично підставою для відмови у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру стала відсутність дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 12, 677 га, яка розташована у адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області.
21. Згідно з пунктом "а" частини третьої статті 22 Земельного кодексу України (тут і надалі - в редакції, чинній станом на дату виникнення правовідносин) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до статті 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (далі також - Закон №899-IV) нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження.
Відтак, невитребувані земельні ділянки, право на які належить громадянам, які в свою чергу його ще не реалізували (не виділили їх в натурі та не одержали на них державних актів) передаються в розпорядження районних державних адміністрацій та можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону №3613-VI державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону №3613-VI ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.
Згідно з частинами першою та другою статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.