ПОСТАНОВА
Іменем України
04 листопада 2021 року
Київ
справа №640/21870/20
провадження № К/9901/6246/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2020 року, постановлену у складі головуючого судді Смолія І. В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Черпіцької Л. Т., суддів: Пилипенко О. Є., Собківа Я. М.
І. Обставини справи
1. У вересні 2021 року приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу від 03 вересня 2020 року № 3021/5 "Про задоволення скарги".
2. Одночасно з позовом ОСОБА_1 подав заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу № 3021/5 "Про задоволення скарги", виданого 03 вересня 2020 року Міністерством юстиції України.
3. В обґрунтування вказаної заяви позивач зазначає, що після прийняття оскаржуваного наказу, внаслідок його виконання буде забезпечено негайне блокування доступу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Стверджує, що блокування доступу позивачу до вказаного реєстру, у свою чергу, призведе до неможливості здійснення ним діяльності як в якості нотаріуса, так і в якості реєстратора речових прав, протягом трьох календарних місяців.
Крім того, позивач зазначає, що протягом трьох календарних місяців буде зупинена його нотаріальна діяльність, оскільки не зможе посвідчувати правочини з нерухомим майном та не зможе проводити відповідні реєстраційні дії з ним, оскільки операції з нерухомим майном є основним його напрямком діяльності.
Разом з цим вказує, що являється інвалідом другої групи та, втративши можливість вчиняти відповідні нотаріальні дії, фактично втрачає право отримувати прибуток протягом трьох місяців, не матиме можливість сплачувати необхідні платежі (оренда офісу, комунальні платежі, податки, тощо), і забезпечувати матеріально свою родину, оскільки іншого доходу як здійснення нотаріальної діяльності позивач не має.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини
4. До Міністерства юстиції України надійшла скарга Приватного підприємства "БІМВ і К" від 09 липня 2020 року, в якій скаржник повідомляє, що з витягу з Державного реєстру прав від 22 червня 2020 року № 213490898 йому стало відомо, що право власності на земельну ділянку з кадастровим номером № 4412900000:06:043:0003 за адресою: АДРЕСА_1, перейшло до ТОВ "Східний базар ЛТД" на підставі договору купівлі-продажу від 04 червня 2020 року, посвідченого приватним нотаріусом ОСОБА_1. за реєстровим № 159, укладеного між ОСОБА_2 (продавцем) та ТОВ "Східний базар ЛТД" (покупцем), та внесено запис № 36761900. На думку скаржника, нотаріусом не перевірено належність земельної ділянки на праві ОСОБА_2, а тому оскаржуване рішення нотаріуса підлягає скасуванню.
5. За результатами розгляду скарги Приватного підприємства "БІМВ і К", колегією з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України складено висновок від 20 серпня 2020 року, в якому колегія Міністерства юстиції з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції України дійшла до висновку про її задоволення.
6. 03 вересня 2020 року Міністерством юстиції України відповідно до частини третьої статті 26, підпунктів "а", "г" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" видано наказ "Про задоволення скарги" № 3021/5.
7. Таким чином, згідно з оскаржуваним наказом скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04 червня 2020 року № 52527282, прийняте приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. та вирішено тимчасово блокувати доступ приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 21 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, задовольнив заяву про забезпечення позову.
Вжив заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу № 3021/5 "Про задоволення скарги", виданого 03 вересня 2020 року Міністерством юстиції України, до моменту прийняття рішення у справі за позовом приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу від 03 вересня 2020 року № 3021/5.
9. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову тягне для заявника негативні наслідки.
10. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув ухвалу суду першої інстанції та залишив її без змін.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. Представник Міністерства юстиції України, уважаючи вказані судові рішення ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити.
12. Так, автор скарги, серед іншого, наполягає на неповноті судового розгляду під час апеляційного перегляду справи з питання забезпечення позову, в тому числі в аспекті доводів про відсутність очевидності ознак протиправності спірного наказу рішень відповідача.
Стверджує, що суд фактично вирішив справу без її розгляду по суті заявлених позовних вимог, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення за відсутності, в тому числі відповідних доказів, які б свідчили про очевидну протиправність рішення відповідача.
13. Верховний Суд ухвалою від 15 квітня 2021 року відкрив касаційне провадження на зазначені судові рішення з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13. 20 жовтня 2021 року справа № 640/21870/20 надійшла до суду касаційної інстанції.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
14. Відповідно до частин першої, другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
15. Згідно з частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
16. За приписами пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
17. Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) наголошує, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його і отримати його перегляд вищою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (пункт 54 рішення від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України").
18. Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
19. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
20. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі № 640/11330/19.
21. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.
22. У вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.
23. За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
24. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.
25. Як вже зазначено вище, суди попередніх інстанцій, задовольняючи заяву про забезпечення позову, виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову тягне для заявника негативні наслідки.
26. Верховний Суд не погоджується з наведеними висновками судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки у заяві про забезпечення позову позивачем не наведено яким саме чином невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу ускладнить чи унеможливить виконання рішення суду у даній справі, або створить перешкоди для ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
27. Так, оскаржуваним наказом скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04 червня 2020 року № 52527282, прийняте приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. та вирішено тимчасово блокувати доступ приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.
28. Слід зауважити, що позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.
29. На переконання колегії суддів Верховного Суду, надання правової оцінки оскаржуваному наказу має здійснюватися судом у межах процедури судового розгляду, з дотриманням усіх процесуальних гарантій учасників справи, передбачених процесуальним законом, а тому вжиття заходів забезпечення позову у такий спосіб фактично призводить до вирішення спору по суті.
30. Верховний Суд звертає увагу, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2021 року позов задоволено. Своєю чергою, Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 жовтня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2021 року скасував та ухвалив нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу від 03 вересня 2020 року № 3021/5 відмовив.
31. Аналіз спірних правовідносин дає підстави для висновку, що задовольняючи заяву про забезпечення позову у цій справі, суд своєю ухвалою фактично нівелював застосовані до позивача тимчасові заходи блокування доступу приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.
32. У рішенні Європейського суду з прав людини від 31 липня 2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" зазначено, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.
33. При цьому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини "Салах Шейх проти Нідерландів", ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настане подія, наслідки якої будуть незворотними.
34. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17 липня 2008 року), Європейський суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
35. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень дійшли помилкового висновку про вжиття заходів забезпечення позову.
36. Відповідно до частин першої - другої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
37. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу потрібно задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд