ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 826/13358/16
адміністративне провадження № К/9901/64188/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом: Славутської міської ради Хмельницької області до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб: Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом", Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерства фінансів України, Острозької міської ради Рівненської області, ОСОБА_1, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Славутської міської ради Хмельницької області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2018 року (суддя-доповідач Бояринцева М.А., судді Аверкова В.В., Шевченко Н.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року (суддя-доповідач Василенко Я.М., судді Кузьменко В.В., Шурко О.І.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2016 року Славутська міська рада Хмельницької області (далі - Славутська міська рада) звернулася з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, який усупереч вимогам статей 21-22, пункту 6 статті 116, статті 117 Конституції України, статей 12, 12-2 Закону України від 08.02.1995 №39/95-ВР "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", пункту 1 частини першої статті 20 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України", статей 37, 52 Бюджетного кодексу України не вжив (не прийняв) жодних заходів, дій та/або/і рішень (постанови) на належне фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, що здійснюється із спеціального фонду Державного бюджету, яке дорівнює розміру надходжень до державного бюджету у вигляді збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження у 2016-2018 роках для недопущення звуження/обмеження прав та інтересів територіальної громади міста Славута Хмельницької області;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України внести на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" в частині збільшення обсягу субвенції на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження: на 240405,3 тис. гривень за 2016 рік та 285576 тис. гривень за 2017 рік.
2. Позов обґрунтовано тим, що внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України у процедурі фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, Славутська міська рада недоотримує в належному розмірі субвенцію з Державного бюджету України на фінансування зазначених заходів.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Славутська міська рада оскаржує бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо виділення в повному обсязі коштів на субвенцію місцевим бюджетам, не оскаржуючи при цьому розрахунок такої субвенції, який визначений у законах про Державний бюджет України на відповідний рік та постанові Кабінету Міністрів України від 15.02.2012 №91 "Про затвердження Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження". Водночас Кабінет Міністрів України, за висновком судів, бездіяльності не допустив, оскільки на виконання своїх повноважень схвалив проекти законів про Державний бюджет України на відповідний рік з урахуванням фінансових можливостей держави та подав їх на розгляд Верховної Ради України. Підстав для внесення змін у Закон України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" судами не встановлено.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі Славутська міська рада, зазначаючи про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову повністю.
6. За доводами позивача, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах, адже посилаючись на необхідність додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян і фінансовими можливостями держави, суди водночас не оцінювали реальні фінансові можливості держави на здійснення відповідних витрат, не досліджували і не встановлювали напрямки використання коштів від збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, використання яких на інші цілі заборонено частиною четвертою статті 12 Закону України від 08.02.1995 №39/95-ВР "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку".
7. Інші учасники справи не подали відзиву на касаційну скаргу.
8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
9. Місто Славута Хмельницької області входить до переліку населених пунктів, які знаходяться в зоні спостереження Хмельницької атомної електростанції, як таке, що знаходиться на відстані 10-15 км від цього об`єкта.
10. Згідно із додатком до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, визначено в розмірі 356298,8 тис. грн; субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, складає 115893,5 тис. грн.
11. Згідно із додатком до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, визначено в розмірі 423075,5 тис. грн; субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, складає 137499,5 тис. грн.
12. Згідно із додатком до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, визначено в розмірі 392071,4 тис. грн; субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, складає 137499,5 тис. грн.
V. Позиція Верховного Суду
13. У частині першій статті 12 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" закріплено право для населення територій, на яких розміщуються підприємства з видобування і переробки уранових руд, ядерні установки, об`єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, на соціально-економічну компенсацію ризику від їх діяльності, що, зокрема, включає: використання частини коштів, що інвестуються в будівництво підприємства з видобування і переробки уранових руд, ядерних установок і об`єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, на будівництво об`єктів соціального призначення; створення та підтримання у справному стані об`єктів спеціальної соціальної інфраструктури; забезпечення засобами індивідуального захисту; пільги з оплати за спожиту електричну енергію для населення, яке постійно проживає в 30-кілометровій зоні атомних електростанцій; виконання заходів з поліпшення умов проживання та праці населення, яке мешкає на означених територіях, у межах отриманих коштів за напрямами, передбаченими програмами економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.
14. Відповідно до частини першої статті 121 цього Закону фінансування заходів щодо соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, здійснюється із спеціального фонду Державного бюджету України за рахунок збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження (далі - збір).
15. За приписами частини першої статті 122 цього Закону кошти від збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, спрямовуються у вигляді субвенції із спеціального фонду Державного бюджету України до спеціальних фондів бюджетів обласних, районних, міських рад монофункціональних міст - супутників ядерних установок і підприємств з видобування і переробки уранових руд, на територію яких поширюються відповідні зони спостереження платників збору, і розподіляються між цими бюджетами у такому співвідношенні: обласні бюджети - 30 відсотків; бюджети районів та міст обласного підпорядкування зон спостереження (за винятком монофункціональних міст - супутників ядерних установок і підприємств з видобування і переробки уранових руд) - 55 відсотків; бюджети монофункціональних міст - супутників ядерних установок і підприємств з видобування і переробки уранових руд - 15 відсотків.
16. Напрями та порядок надання соціально-економічної компенсації ризику, визначення адміністративно-територіальних одиниць, на які поширюються заходи соціально-економічної компенсації ризику, а також порядок розподілу коштів збору між спеціальними фондами бюджетів обласних, районних та міських рад міст обласного підпорядкування встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 12, частина друга статті 122 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку").
17. Постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2012 №91 затверджені Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження.
18. Ці Порядок та умови визначають механізм надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження (далі - субвенція), а саме: визначають пріоритетні напрями використання субвенції, формулу розподілу субвенції між місцевими бюджетами, а також встановлюють розмір субвенції, яку внаслідок розподілу отримують місцеві бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць у кожному році згідно з додатком.
19. Таким чином, передбачена Законом України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" соціально-економічна компенсація ризику для населення, яке проживає в зонах спостереження, є комплексом заходів, спрямованих на створення та підтримання у справному стані спеціальної соціальної інфраструктури, забезпечення засобами індивідуального захисту населення, яке проживає на відповідній території. Фінансування цих заходів здійснюється за рахунок коштів від спеціального збору, які спрямовуються у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
20. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанції слушно зауважили, що предметом заявленого Славутською міською радою позову не є розмір субвенції на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, який був визначений у законах про Державний бюджет України на відповідний рік, або розподіл цієї субвенції між місцевими бюджетами, що здійснювався в порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2012 №91
21. Натомість позивач оскаржує бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо належного фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, яка, на думку позивача, полягала у невжитті відповідачем заходів щодо надання місцевим бюджетам відповідної субвенції у розмірі, який дорівнює розміру доходу Державного бюджету України у вигляді збору.
22. За змістом пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України виключно законами України встановлюються Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори.
23. Частиною другою статті 95 Конституції України передбачено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.
24. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 97 Бюджетного кодексу України у Державному бюджеті України може передбачатися такий трансферт місцевим бюджетам як субвенція на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження.
25. Отже, розмір і цільове спрямування коштів на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, які у вигляді субвенції передаються з Державного бюджету України до місцевих бюджетів, визначаються виключно законом про Державний бюджет України.
26. У свою чергу Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (стаття 113 Конституції України).
27. У силу пункту 6 частини першої статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
28. Таким чином, саме Верховна Рада України за наслідками розгляду поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України затверджує Державний бюджет України, тобто приймає остаточне рішення щодо розміру певних видатків. Водночас Кабінет Міністрів України забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, тобто здійснює фінансування відповідних заходів у межах коштів, виділених у Державному бюджеті України.
29. У зв`язку з цим суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано виходили з того, що спрямування Кабінетом Міністрів України у спірний період субвенції місцевим бюджетам у розмірі, встановленому законами про Державний бюджет України на відповідний рік, не можна вважати бездіяльністю Уряду щодо належного фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження.
30. При цьому доводи, якими Славутська міська рада обґрунтовує позовні вимоги, фактично свідчать про її незгоду з розміром субвенції, затвердження якого не належить до повноважень Кабінету Міністрів України.
31. За наведених обставин колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.
32. Аргументи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
Керуючись статтями 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд