ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 826/9937/17
адміністративне провадження № К/9901/62016/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора м. Києва на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року у справі № 826/9937/17 за позовом Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, треті особи - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Терра Проджект", Обслуговуючий кооператив "ЄНІСЕЙСЬКА САДИБА-2", про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
Заступник прокурора міста Києва звернувся до суду з позовом до Київської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Терра Проджект", Обслуговуючий кооператив "ЄНІСЕЙСЬКА САДИБА-2", в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 06 квітня 2017 року №141/2363 "Про затвердження детального плану території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва" у зв`язку із тим, що затвердженим детальним планом території в межах вулиці Саперно-Слобідська, проспекту Науки у Голосіївському районі міста Києва фактично змінено Генеральний план міста, а не уточнено його положення, змінено категорію і цільове призначення земельної ділянки.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, Заступник прокурора м. Києва подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що прокурор звернувся до суду з метою захисту прав та інтересів киян. Вказує, що порушення інтересів держави в даному випадку полягає у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням повноважень і всупереч інтересам громадян, оскільки фактично змінено стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом, без врахування його потреб та інтересів мешканців. Затверджений оскаржуваним рішенням детальний план території розроблений із порушенням норм чинного законодавства, оскільки не відповідає Генеральному плану міста Києва. Крім того, відповідачем було змінено категорію і цільове призначення відповідної земельної ділянки.
Ухвалою Верховного Суду від 01.10.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу третя особа ТОВ "Терра Проджект" просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Судами встановлено, що рішенням Київської міської ради від 06 квітня 2017 року №141/2363 "Про затвердження детального плану території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва" відповідно до статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" вирішено:
" 1.Внести до рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" такі зміни:
- позицію 134 Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр. (додаток до Програми створення (оновлення) містобудівної документації в м. Києві) викласти в такій редакції: ДПТ у межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва
2.Затвердити детальний план території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва відповідно до основних техніко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць і доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови, для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення об`єктів містобудування".
Не погоджуючись з рішенням, вважаючи його незаконним, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не доведено, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статті 5, пункту 6 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 4.8 Порядку та норм Земельного кодексу України в частині зміни Генерального плану міста Києва та зміни категорії і цільового призначення земельної ділянки, тому у межах спірних правовідносин прокурор не довів факту порушення інтересів держави внаслідок прийняття Київською міською радою оскаржуваного рішення.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Київської міської ради в інтересах киян.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України у чинній на сьогодні редакції.
Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав ус