ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 826/14550/18
адміністративне провадження № К/9901/23860/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Тацій Л.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/14550/18
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, Верховна Рада України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.07.2019, постановлену судом у складі колегії суддів: головуючого судді: Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Мельничука В.П.,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.09.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), у якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття ним Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII;
- зобов`язати відповідача невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) ухвалити рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду від 30.05.2019 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 №76-VIII. Зобов`язано відповідача забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. В іншій частині адміністративного позову відмовлено.
3. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції 27.06.2019 відповідач звернувся з апеляційною скаргою, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просив його скасувати у частині задоволення позовних вимог та прийняти у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.
4. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.07.2019 апеляційну скаргу повернуто відповідачу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зважаючи на те, що апеляційна скарга подана та підписана особою, яка не має права її підписувати.
5. 21.08.2019 відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.07.2019, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
6. Верховний Суд ухвалою від 29.08.2019 відкрив касаційне провадження у цій справі та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Рішенням суду першої інстанції від 30.05.2019 адміністративний позов задоволено частково. Відповідач не погодився з таким рішенням та подав апеляційну скаргу. Ця апеляційна скарга підписана представником Кабінету Міністрів України - Польцем Д.М.
На підтвердження відповідних повноважень до апеляційної скарги додано копію довіреності від 14.01.2019 № 437/9/22, виданої Міністерством юстиції України в особі Міністра юстиції України Павла Петренка, яка засвідчена директором Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Мойсеєвим Ю.О. та копію наказу Міністерства юстиції України від 01.03.2019 № 6616/к про затвердження положень про самостійні структурні підрозділи апарату Міністерства юстиції України, яким затверджено Положення про Департамент з питань судової роботи та банкрутства.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Шостий апеляційний адміністративний суд, повертаючи апеляційну скаргу, застосував процесуальні наслідки, передбачені статтею 298 КАС України, оскільки подана апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати. Суд апеляційної інстанції виходив із того, що апеляційну скаргу від імені Кабінету Міністрів України підписано представником Польцем Д.М., який на підтвердження своїх повноважень надав до матеріалів апеляційної скарги копію довіреності, завірену директором Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Моісеєвим Ю.О., проте копії наказу про призначення посадової особи до суду не надано, у зв`язку із чим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що особа, яка підписала апеляційну скаргу не є належним представником у цій справі в розумінні статті 59 КАС України, що і слугувало підставою для повернення апеляційної скарги.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що суд апеляційної інстанції протиправно повернув апеляційну скаргу відповідачу, зважаючи на те, що суддею суду першої інстанції при розгляді справи було перевірено повноваження представника Польця Д.М., оглянуто оригінал довіреності, копію якої долучено до матеріалів справи, що свідчить про те, що на момент подання апеляційної скарги, у матеріалах справи було наявне підтвердження повноважень особи, яка її подала. Отже, повернення апеляційної скарги за наявності у суду апеляційної інстанції процесуальної можливості пересвідчитись у повноваженнях представника на підставі наявної та засвідченої в матеріалах справи копії довіреності свідчить, на переконання відповідача, про обмеження його доступу до правосуддя. Крім того, скаржник вказує на те, що Положенням про Департамент з питань судової роботи та банкрутства, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 01.03.2019 №6616/к до повноважень директора Департаменту з питань судової роботи та банкрутства віднесено засвідчення довіреностей працівників Департаменту, а тому, під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, судом апеляційної інстанції застосовано надмірний формалізм, що спричинило обмеження права відповідача на апеляційне оскарження судового рішення.
9. Верховною Радою України надіслано на адресу суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому висловлено прохання задовольнити касаційну скаргу відповідача, з посиланням на те, що при зверненні до суду апеляційної інстанції представником відповідача були надані документи, які підтверджують його повноваження на представництво інтересів у судах, у тому числі і на подання, підписання апеляційної скарги, відповідно до вимог законодавства, що свідчить про передчасність висновків суду апеляційної інстанції про наявність підстав для повернення апеляційної скарги.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
11. Однією з основних засад судочинства, визначеною пунктом 8 частини третьої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.
12. КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Цей принцип полягає в тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження ухвалених судом рішень.
13. Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14. Отже, право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою частиною конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом. Перегляд судових рішень, зокрема, в апеляційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина.
15. Водночас частина друга статті 44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
16. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду та повертається заявнику в разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
17. Специфіка представництва за довіреністю в адміністративному судочинстві зумовлена його публічно-правовим та офіційним характером і визначена відповідними нормами КАС України.
18. Згідно з частиною першою статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
19. Відповідно до частини третьої статті 55 КАС України юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.
20. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 59 КАС України повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.
21. Відповідно до частин п`ятої та шостої статті 59 КАС України відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.
22. Згідно з частиною восьмою статті 59 КАС України у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо у справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання.
23. Аналіз наведених положень дає підстави для висновку про те, що право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник, або представник на підставі довіреності. Копія довіреності може засвідчуватись суддею, або у визначеному законом порядку. Крім того, за наявності в матеріалах справи копії довіреності або іншого документу, що посвідчує повноваження представника, останній при зверненні до суду з апеляційною скаргою може не подавати документів на підтвердження своїх повноважень.
24. Порядок засвідчення копій документів регулюється Національним стандартом України "Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003", затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 55 (далі - ДСТУ 4163-2003), та Правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).
25. Відповідно до пункту 1 Правил № 1000/5 ці Правила встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.
26. Відповідно до пунктів 1, 2, 8 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5 порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів визначається інструкцією з діловодства установи. Установа має право засвідчувати копії документів, що створюються в ній, за винятком копій документів, які відповідно до законодавства потребують засвідчення в нотаріальному порядку.
Копія набуває юридичної сили лише в разі її засвідчення в установленому порядку.
Напис про засвідчення копії складається зі слів "Згідно з оригіналом", назви посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів (ініціалу імені) та прізвища, дати засвідчення копії.
Напис про засвідчення копії скріплюється відбитком печатки відповідного структурного підрозділу установи або печатки "Для копій".
У випадках, визначених законодавством, копії документів засвідчуються відбитком печатки установи.
На лицьовому боці у верхньому правому куті першого аркуша документа проставляється відмітка "Копія".
Зазначеній нормі кореспондують вимоги пункту 5.27 ДСТУ 4163-2003.
27. Дотримання наведеного державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності під час засвідчення копій документів, що підтверджують повноваження представників, є достатнім для додержання вимог частини шостої статті 59 КАС України.
28. Як свідчать матеріали справи, апеляційна скарга від імені відповідача - Кабінету Міністрів України підписана представником Польцем Д.М., який на підтвердження своїх повноважень надав копію довіреності від 14.01.2019 № 437/9/22-19, завірену директором Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Моісеєвим Ю.О. За змістом вказаної довіреності, Польця Д.М. уповноважено представляти в судах України інтереси Кабінету Міністрів України, з усіма правами, що надані процесуальним законодавством України стороні, представнику сторони, у тому числі з правом оскарження судових рішень.
29. На підтвердження повноважень Моісеєва Ю.О. до апеляційної скарги було надано наказ Міністерства юстиції України від 01.03.2019 № 616/к "Про затвердження Положення про Департамент з питань судової роботи та банкрутства", а також Положення про Департамент з питань судової роботи та банкрутства, у підпункті 16 пункту 5.5. розділу V якого зазначено про те, що директор Департаменту засвідчує довіреності працівників Департаменту.
30. Повертаючи апеляційну скаргу, Шостий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що копія довіреності не засвідчена у визначеному законом порядку, оскільки додана до апеляційної скарги копія довіреності завірена Моієсеєвим Ю.О., однак відсутній документ, який підтверджує його призначення на посаду директора Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Міністерства юстиції України.
31. Відповідно до наведеної вище частини п`ятої статті 59 КАС України відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді, а наступна частина цієї ж статті передбачає також інший порядок засвідчення "визначений законом".
32. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04.12.2019 у справі № 826/5500/18 висловила правову позицію щодо підтвердження повноваження представника, відповідно до якої вказала, що під час вирішення питання відповідності копії документа, що підтверджує повноваження представника юридичної особи, вимогам статті 59 КАС України, зокрема при визнанні копії довіреності такою, що є засвідченою у визначеному законом порядку, слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) копії посадової інструкції особи, яка засвідчила копію відповідного документа, відсутність у довіреності вказівки на повноваження представника на засвідчення копії довіреності, відсутності в матеріалах наказу про призначення посадової особи, тощо.
33. Окрім того, зазначила, що повернення заяв (скарг) за наявності процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.
34. Враховуючи те, що додана до апеляційної скарги копія довіреності від 14.01.2019 № 437/9/22 містить усі необхідні реквізити, а саме: складається зі слів "Згідно з оригіналом", назви посади (директор Департаменту з питань судової роботи та банкрутства), особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів та прізвища ( Моісеєв Ю.О. ), дати засвідчення копії, копію довіреності скріплено печаткою Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Міністерства юстиції України, а також те, що представник відповідача Полець Д.М. представляв інтереси відповідача та брав участь у розгляді справи в суді першої інстанції, колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про підписання апеляційної скарги особою, яка не має такого права, а отже, і про наявність підстав для повернення цієї скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України.
35. За приписами частини першої статті 353 КАС України наведене є підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду.
З огляду на це вимоги касаційної скарги про скасування ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.07.2019 - підлягають задоволенню.
36. Водночас відповідно до матеріалів справи, 13.07.2021 Шостим апеляційним адміністративним судом за наслідками розгляду повторно поданої відповідачем апеляційної скарги здійснено апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції.
37. Отже, у зв`язку з відсутністю предмета апеляційного перегляду судом за апеляційною скаргою відповідача від 27.06.2019, яка була безпідставно повернута згідно з оскаржуваною у цьому провадженні ухвалою апеляційного суду, підстави для направлення справи для продовження розгляду судом апеляційної інстанції відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України,