ПОСТАНОВА
Іменем України
03 листопада 2021 року
м. Київ
справа №820/4216/17
адміністративне провадження № К/9901/21272/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/4216/17
за позовом Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області (далі - Виконком Ізюмської міськради) до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст) про визнання протиправними дій, скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Виконкому Ізюмської міськради
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.01.2019, ухвалене у складі судді Зінченко А.В.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Лях О.П., суддів Бегунца А.О., Рєзнікової С.С.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.09.2017 Виконком Ізюмської міськради звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними дії Мін`юсту щодо проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Виконкому Ізюмської міськради з 05.09.2017 на підставі наказу Мінюсту від 05.09.2017 №3075/7;
скасувати наказ відповідача від 22.09.2017 №2971/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав".
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що дії відповідача щодо проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Виконкому Ізюмської міськради є незаконними оскільки, здійснені з порушенням вимог законодавства. Зокрема, посилаючись на положення Закону України від 02.09.2014 № 1669-VII "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" позивач вказує, що цим Законом введено тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції - тимчасово заборонено проведення планових та позапланових перевірок таких суб`єктів господарювання, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику. Оскільки згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 № 1275-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція" м. Ізюм Харківської області віднесено до населених пунктів, у яких здійснювалась антитерористична операція, відповідно, у цьому місті встановлено тимчасову заборону на проведення перевірок суб`єктів господарської діяльності, а відтак у відповідача не було правових підстав для призначення та проведення перевірки.
2. Справа розглядалась судами неодноразово.
3. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 16.01.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
4. 23.07.2019 Виконком Ізюмської міськради звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019 у справі № 820/4216/17 за вищевказаними позовом.
5. Ухвалою Верховного Суду від 21.08.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою.
6. 09.09.2019 від Мін`юсту до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Виконком Ізюмської міськради судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається суди встановили, що наказом Мін`юсту від 18.07.2017 №2336/7 було затверджено перелік державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у державному реєстрі речових прав, серед яких було зазначено державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради ОСОБА_1.
У серпні 2017 року Мін`юстом на виконання вищезазначеного наказу від 18.07.2017 № 2336/7 проведено моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконкому Ізюмської міськради ОСОБА_1., за результатами якого 28.08.2017 складено акт.
Згідно із висновками зафіксованими у зазначеному акті під час моніторингу встановлено порушення ОСОБА_1 вимог статей 18, 26, 27 Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV), пункту 19 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1127 (далі - Порядок № 1127) та пункту 10 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2014 № 1141 (далі - Порядок №1141).
На підставі акта від 28.08.2017 призначено камеральну перевірку, про що видано наказ Мін`юсту від 05.09.2017 № 3075/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_1.", у якому визначено склад комісії для проведення перевірки, встановлено строк її проведення.
Вищевказаний наказ 06.09.2017 було опубліковано на офіційному сайті Мін`юсту в рубриці "Новини", а копію даного наказу було направлено позивачу.
11.09.2017 Мін`юстом складено Довідку за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Виконкому Ізюмської міськради ОСОБА_1. та запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора Виконкому Ізюмської міськади ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці.
22.09.2017 Мін`юстом на підставі довідки від 11.09.2017 прийнято наказ № 2971/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав".
Не погоджуючись із діями та рішенням Мін`юсту Виконком Ізюмської міськради звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач здійснюючи перевірку державного реєстратора та приймаючи за наслідками такої перевірки оспорюваний наказ діяв у межах наданих йому повноважень, у спосіб та у порядку, що визначені Конституцією та законами України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що комісія по проведенню камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Виконкому Ізюмської міськради ОСОБА_1. під час здійснення камеральної перевірки порушила Порядок здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 (далі - Порядок № 990), оскільки не надала можливості надати документи для підтвердження відсутності складу порушення вимог законодавства.
10. У відзиві на касаційну скаргу позивача Мін`юст вказує на те, що ним дотримано процедуру здійснення контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, наказ про призначення камеральної перевірки був оприлюднений на офіційному сайті Мін`юсту, а його копію було направлено позивачу. При цьому Порядком № 990 не передбаченого обов`язку комісії під час проведення камеральної перевірки витребувати пояснення у державного реєстратора або відповідної уповноваженої особи.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Згідно із статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Закон № 1952-IV регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав.
14. Статтею 37-1 Закону № 1952-IV передбачено порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав.
Контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.
За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.
У разі якщо в результаті проведеної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав виявлено прийняття такими державними реєстраторами чи суб`єктами державної реєстрації прав рішень з порушенням законодавства, що має наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб, Міністерство юстиції України вживає заходів до негайного повідомлення про це відповідних правоохоронних органів для вжиття необхідних заходів, а також заінтересованих осіб.
За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про:
1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав;
4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;
5) скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав.
Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.
15. Відповідно до частини четвертої статті 37-1 Закону № 1952-IV постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 затверджено Порядок № 990, який визначає процедуру здійснення Мін`юстом відповідно до Законів України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державна реєстрація).
16. Пунктом 2 Порядку № 990 визначено, що контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України "Про звернення громадян", і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.
У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України "Про звернення громадян" і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації з прийняттям обов`язкових до виконання рішень, передбачених Законами.
17. Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг.
У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.
18. Згідно з пунктом 6 Порядку № 990 камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту.
Камеральна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 14 робочих днів.
Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.
19. Пунктом 7 Порядку № 990 також передбачено, що копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації.
20. Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.
У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються:
дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік);
прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку;
підстава проведення камеральної перевірки;
опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів;
пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.
21. За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990).
22. Копії рішення, прийнятого за результатами проведеної камеральної перевірки, засвідчені в установленому законодавством порядку, надсилаються скаржнику (в разі розгляду скарги), державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації протягом трьох робочих днів з дня його прийняття (пункт 11 Порядку № 990).
23. Відповідно до частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
24. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що однією з підстав призначення та проведення камеральної перевірки державного реєстратора є виявлення Мін`юстом за результатом моніторингу реєстраційних дій порушень законодавства у сфері державної реєстрації, які фіксуються в акті, складеному за результатом такого моніторингу. У свою чергу, камеральна перевірка призначається наказом Мін`юсту, у якому вказується склад комісії, період проведення перевірки та який в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. За наслідками проведення камеральної перевірки складається довідка, яка підписується всіма членами комісії та у якій, крім іншого, міститься опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів. Дана довідка є підставою для прийняття відповідного рішення щодо державного реєстратора, у тому числі щодо тимчасового блокування його доступу до Державного реєстру прав.
25. З урахуванням наведеного, оскільки однією з підстав призначення та проведення камеральної перевірки державного реєстратора є виявлення Міністерством юстиції України за результатом моніторингу реєстраційних дій порушень законодавства у сфері державної реєстрації, які фіксуються в акті, складеному за результатом такого моніторингу, за встановлених у справі обставин Мін`юст мав законні повноваження для здійснення камеральної перевірки державного реєстратора ОСОБА_1.
26. За таких обставин колегія суддів погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанцій про дотримання відповідачем процедури здійснення контролю у сфері державної реєстрації, у зв`язку із чим вони правильно відмовили у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними дій Мін`юсту щодо проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Виконкому Ізюмської міськради з 05.09.2017 на підставі наказу Мінюсту від 05.09.2017 №3075/7.
27. При цьому, колегія суддів також відхиляє доводи позивача про порушення відповідачем вимог Порядку № 990 щодо ненадання можливості державному реєстратору надати пояснення по суті виявлених правопорушень, оскільки за правилами пункту 8 цього Порядку це є правом, а не обов`язком комісії.
28. Разом з цим, для прийняття рішення відповідно до Закону № 1952-IV, підставою для прийняття якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав, Мін`юст має ретельно дослідити всі обставини справи, тобто встановити факт порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації прав, що, в свою чергу, і є мотивом для прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.
29. Довідка, що складається за результатами перевірки, за своїм змістом і правовим визначенням має рекомендаційний характер та не є обов`язковою для прийняття Мін`юстом наказу саме відповідно до цієї пропозиції.
30. Водночас, Верховний Суд наголошує на тому, що законодавством чітко передбачено вимоги щодо зазначення мотивів у рішенні Мін`юсту, прийнятого за результатами проведення перевірок державних реєстраторів у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав такими державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав, оскільки законодавець, наділяючи Мін`юст функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів як контролюючий орган, також зобов`язав його мотивувати таке рішення.
31. Мотивоване рішення - це рішення, прийняте на підставі належної оцінки фактів та доказів, з урахуванням усіх заявлених аргументів сторін, із подальшим застосуванням відповідних норм законодавства.
32. Тобто уповноважений орган має оцінити зміст порушень, виявлених комісією під час проведення камеральної перевірки, зафіксованих у довідці складеній за результатами її проведення.
33. Отже, Мін`юст зобов`язаний навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу та обґрунтувати строки його застосування.
34. Однак в оспорюваному наказі взагалі не зазначено підстави та мотиви, за яких до державного реєстратора застосовано саме такий вид стягнення як тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав строком на 3 (три) місяці.
35. Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних і максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
36. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
37. Указане свідчить про те, що спірний наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.
38. Такий висновок узгоджується із правовою позицією викладеною у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі №826/12480/17; від 28.07.2020 у справі №420/1065/19, від 21.11.2019 у справі №826/9263/17; від 11.09.2020 у справі №824/902/19-а.
39. При цьому Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи позовної заяви щодо введення Законом № 1669-VII тимчасових заходів для забезпечення підтримки суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції щодо тимчасової заборони проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, оскільки у справі, яка розглядається спір виник щодо проведеної перевірки стосовно діяльності державного реєстратора саме з питань виконання ним функцій, покладених на нього згідно із Законом 1952-IV, який визначає, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Відтак, вважати проведену перевірку перевіркою господарської діяльності суб`єкта господарювання не можна.
40. Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
41. Колегія суддів вважає, що у цій справі Мін`юст ухвалюючи спірний наказ діяв не на підставі та не у спосіб, що визначені законодавством України, а також необґрунтовано, у зв`язку із чим його наказ від 22.09.2017 №2971/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав" підлягає скасуванню.
42. Відповідно до частини першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
43. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
44. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
45. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішуючи спір неправильно застосували норми матеріального в частині позовних вимог про скасування наказу відповідача від 22.09.2017 №2971/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав", у зв`язку із чим їх рішення в цій частині підлягають скасуванню, з ухваленням в цій частині нового рішення про задоволення позовних вимог. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій слід залишити без змін.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд