ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 810/3401/17
адміністративні провадження № К/9901/28636/19, № К/9901/28781/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 810/3401/17
за позовом Білоцерківської міської ради Київської області (далі - Білоцерківська міськрада) до Білоцерківської районної ради Київської області (далі - Білоцерківська райрада), Головного управління Держгеокадастру у Київської області (далі - ГУ Держгеокадастру), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів - Фурсівська сільська рада Білоцерківського району Київської області (далі - Фурсівська сільрада), про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Білоцерківської райради та Фурсівської сільради
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Ганечко О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 05.10.2017 Білоцерківська міськрада звернулась до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення Білоцерківської райради від 12.03.2015 №40-427 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району" (далі - рішення №40-427);
зобов`язати ГУ Держгеокадастру внести зміни до відомостей Державного земельного кадастру щодо меж адміністративно-територіальних одиниць м. Біла Церква та с. Фурси відповідно до меж, встановлених Технічним звітом по відновленню та встановленню меж земель м. Біла Церква Київської області від 22.03.1991 (площа м. Біла Церква за яким становить 5591 га).
Окрім цього позивачем було подано заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду.
В обґрунтування позовних вимог Білоцерківська міськрада вказала на те, що оскаржуваним рішенням Білоцерківської райради разом зі зміною меж с. Фурси фактично були внесені зміни у межі м. Біла Церква, оскільки проект землеустрою, який було затверджено вказаним рішенням, передбачав розширення меж с. Фурси саме за рахунок земель, що перебувають у межах території м. Біла Церква. При цьому не були враховані межі м. Біла Церква, встановлені Технічним звітом по відновленню та встановленню меж земель м. Біла Церква Київської області від 22.03.1991. Таке рішення було прийнято за відсутності погодження позивачем проекту землеустрою як суб`єктом за рахунок земель якого відбувається зміна меж адміністративно-територіальної одиниці.
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 08.02.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 18.09.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове рішення, яким частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Білоцерківської райради від 12.03.2015 №40-427 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району";
відмовив у задоволенні решти позовних вимог та клопотань Білоцерківської райради та Фурсівська сільради про закриття провадження у справі- відмовив.
4. 16.10.2019 та 17.10.2019 Білоцерківська райрада та Фурсівська сільрада звернулись до Верховного Суду із касаційним скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просять скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.02.2019.
5. Верховний Суд ухвалами від 22.10.2019 та від 23.10.2019 відкрив касаційні провадження за вказаними вище касаційними скаргами, відповідно та витребував матеріали справи із суду першої інстанції першою ухвалою.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що адміністративні межі с. Фурси, що межують з м. Біла Церква встановлені рішенням Білоцерківської райради народних депутатів від 05.09.1995 №5-50.
Згідно із пунктом 1 розпорядження Білоцерківської районної державної адміністрації Київської області (далі - Білоцерківська РДА) від 05.06.1997 №1 Фурсівській сільраді народних депутатів дозволено ведення проектно-вишукувальних та будівельних робіт по розміщенню індивідуальних житлових будинків в с. Фурси по вул. Кам`янка на площі 2,0 га ріллі, по вул. Незалежності на площі 3,4 га, по вул. Польова на площі 4,9 га ріллі із земель запасу Фурсівської сільради.
Відповідно до рішення Фурсівської сільради від 24.12.1996 відведено земельну ділянку площею 2,8 га по вул. Польовій, земельну ділянку площею 3,4 га по вул. Незалежності, земельну ділянку площею 2,0 га по вул. Кам`янській із земель запасу для забудови індивідуального сектора.
Рішенням Фурсівської сільради від 28.03.1996 працівникам бази "Олександрія" виділено земельну ділянку площею 6,4 га для будівництва власних житлових будинків.
Згідно із рішенням Білоцерківської райради від 21.05.1999 "Про внесення змін до проекту формування території меж Фурсівської сільської ради та села Чмирівка" включено в межі села Чмирівка - 4,0 га земель запасу сільської ради для випасання худоби, і прийнято площу села 108,7 га.
Розпорядженням Білоцерківської РДА від 07.07.2006 №251 до земель запасу Фурсівської сільради передано земельну ділянку площею 330,0 га, у тому числі під житловою забудовою - 32,0 га, землями промисловості - 152,3943 га, сіножатями 143,2057 га, іншими землями - 2,4 га, які було вилучено із землекористування Білоцерківської квартирно-експлуатаційної частини району.
Відповідно до рішення Фурсівської сільради від 14.12.2010 №02-49 "Про уточнення площі території населеного пункту села Чмирівка" збільшено площу населеного пункту села Чмирівка на 2,2 га за рахунок земель запасу (землі бувшого колгоспного двору с. Чмирівка житлової та громадської забудови) та затверджено остаточну площу населеного пункту с. Чмирівка 110,9 га.
Розпорядженням Білоцерківської РДА від 03.02.2012 №69 "Про вилучення земельної ділянки з землекористування Державного підприємства "Експерементальна база "Олександрія" Інституту захисту рослин НААН" в адміністративних межах Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області" до земель запасу Фурсівської сільради передано земельну ділянку 9,9 га сільськогосподарських угідь.
Також судом апеляційної інстанції встановлено, що після затвердження рішенням Фурсівської сільради від 04.03.2014 № 35-741 Генерального плану сіл Фурси та Чмирівка цією ж радою в той же день було прийнято рішення № 35-756 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни меж населених пунктів сіл Фурси та Чмирівка Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області", на підставі якого Державним підприємством "Київський науково - дослідний та проектний інститут землеустрою" був виготовлений проект землеустрою щодо встановлення меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району Київської області.
24.02.2015 Фурсівська сільрада звернулася до Білоцерківської райради з поданням № 72/02-14 про затвердження Проекту землеустрою щодо встановлення меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району Київської області, в результаті чого Білоцерківська райрада прийняла рішення від 12.03.2015 № 40-427 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району".
Не погоджуючись із вказаним рішенням № 40-427 Білоцерківська сільрада звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що оспорюване у цій справі рішення прийнято Білоцерківською райрадою на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений діючим законодавством, оскільки повноваження сільських рад приймати рішення щодо розробки проекту землеустрою, а районних рад - приймати рішення про зміну та встановлення меж сіл, які входять до складу відповідного району, в повній мірі узгоджуються зі змістом частин другої та шостої статті 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV) та частиною четвертою статті 174 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), з огляду на те, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району містив позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 22.12.2014 з певними зауваженнями, які були усунуті 12.02.2015.
При цьому суд першої інстанції вказав на наявність поважних причин пропуску строку звернення до суду з огляду на наявність спору щодо великої земельної ділянки, між громадами м. Біла Церква (населення 209 176), сіл Фурси (населення 4230) та Чмирівка (населення 300), а також стосується інтересів Білоцерківської райради як органу місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст Білоцерківського району, потребує вирішення шляхом розгляду справи по суті.
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги виходив із відсутності у Білоцерківської райради статусу належного розпорядника спірної території, а відтак і відсутності у неї повноважень приймати рішення № 40-427.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційні скарги Білоцерківська райрада та Фурсівська сільрада обґрунтували, зокрема тим, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статей 173, 174 ЗК України та статті 46 Закону № 858-IV, оскільки прийняття оспорюваного у цій справі рішення не призвело до зміни меж м. Біла Церква, вилучення, передачі будь-яких земельних ділянок (чи території), припинення права постійного користування чи права власності, а відтак таке прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відносини, які склались між учасниками спору, мають публічно-правовий характер та підлягають розгляду за правилами та в порядку адміністративного судочинства, оскільки Білоцерківська райрада, приймаючи оспорюване рішення про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району, діяла не в своїх або чиїхось приватних інтересах, а з метою здійснення передбачених Законом владно-управлінських функцій, оскільки питання зміни меж населених пунктів не стосується права власності або користування земельними ділянками конкретних осіб, а направлене на зміну меж населених пунктів у районі.
13. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 824/3130/14-а, отже доводи скаржників про наявність ознак спору приватно-правового характеру є необґрунтованими.
14. Згідно із статтею 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
15. Земельне законодавство включає ЗК України, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин (частини перша статті 4 ЗК України).
16. Згідно зі статтею 173 ЗК України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.
Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
17. Статтею 174 ЗК України визначено органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.
18. Так положеннями вказаної статті ЗК України передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
19. Згідно із частинами першою - четвертою статті 46 Закону № 858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає:
а) пояснювальну записку;
б) завдання на виконання робіт;
в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;
г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту);
ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад;
д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці;
е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;
є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць;
ж) матеріали погодження проекту;
з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.
Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
20. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (частина шоста статті 46 Закону № 858-IV).
21. При цьому, за правилами частин сьомої та восьмої статті 46 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється за рішенням відповідної районної ради, а у разі якщо районна рада не утворена - обласної ради.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
22. З наведеного слідує, що за загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних розподіляються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення.
23. Виключенням з цього правила є випадок коли відбувається розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району. В цьому випадку проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
24. При цьому, законодавством встановлено обов`язок погоджувати проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці з сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
25. Так, у справі, яка розглядається суд першої інстанції ухвалюючи рішення про суті позовних вимог виходив із того, що розширення меж сіл Фурси та Чмирівка було здійснено не за рахунок території м. Біла Церква, що не зобов`язувало відповідача вчиняти погоджувальні дії з позивачем.
26. Разом з тим, суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, виходив із відсутності переконливого підтвердження Білоцерківською райрадою статусу належного розпорядника території, межі якої встановлювались (змінювались) оспорюваним у цій справі рішенням, оскільки встановлення (зміна) меж адміністративно-територіальної одиниці планувалось за рахунок у тому числі територій, закріплених за селекційно - дослідницькою станцією "Олександрія" та прилеглих до неї територій, яка являла собою державну установу при Національній академії наук України, відтак відповідно до статті 149 ЗК України вилучення таких земельних ділянок відноситься до компетенції обласних державних адміністрацій.
27. Колегія суддів звертає увагу на те, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до їх територій, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункті не були встановлені/змінені у іншому порядку передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та/ або зміни меж. Тобто, відповідний орган місцевого самоврядування набуває права розпоряджатися земельними ділянками після встановлення межі населеного пункту в натурі.
28. Таким чином, Білоцерківська райрада як орган, що наділений управлінською функцією приймати рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць - сіл, які входять до складу цієї районної ради, не здійснює у цьому випадку правомочності власника земельними ділянками - розпорядження ними, зокрема повноваження щодо їх вилучення.
29. Для правильного вирішення спору, необхідно встановити, за рахунок яких територій адміністративно-територіальних одиниць передбачається розширення територій сіл Фурси та Чмирівка Білоцерківського району, оскільки саме з цією обставиною законодавець пов`язує наявність у державного органу чи органу місцевого самоврядування повноважень (компетенції) погодження відповідного проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці для прийняття рішення про їх встановлення, яке в силу приписів частини десятої статті 46 Закону № 858-IV є одночасно й рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
30. Окрім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що на час звернення Білоцерківської міськради до суду із цим позовом для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлювався шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог.
31. Суд першої інстанції ухвалюючи рішення по суті позовних вимог вказав на наявність поважних причин пропуску строку звернення до суду, проте не застосував наслідки такого визнання їх поважності.
32. При цьому, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою вказаний процесуальний недолік.
33. Окрім того, Верховний Суд наголошує на тому, що за загальним правилом суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України та з метою реалізації покладених на них повноважень.
34. Отже, вирішенню спору по суті передує встановлення судом права звернення суб`єкта владних повноважень до суду із відповідним позовом.
35. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою такі обставини, у зв`язку із чим їх висновки по суті позовних вимог, є передчасними.
36. Колегія суддів зазначає, що вимоги частин четвертої та п`ятої статті 11 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення спору в суді першої інстанції), які кореспондують правилам частини четвертої статті 9 КАС України (в редакції, яка діє з 15.12.2017), зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
37. За змістом частини першої та другої статті 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняті у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
39. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
40. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 344, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд