ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2021 року
м. Київ
справа №360/3527/19
адміністративне провадження № К/9901/3908/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 360/3527/19
за позовом Колективного підприємства (далі - КП) "Лисичанський завод залізобетонних виробів" до Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації
на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 08.08.2019 КП "Лисичанський завод залізобетонних виробів" звернулось до суду з позовом, у якому просило суд:
визнати протиправною бездіяльність Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації та зобов`язати розглянути клопотання КП "Лисичанський завод залізобетонних виробів" про надання гірничого відводу площею 41,7 га для розробки Сєвєродонецького родовища піску згідно зі Спеціальним дозволом на користування надрами від 14.10.1995 №356, продовженого до 14.10.2035.
2. Луганський окружний адміністративний суд від 28.10.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 14.01.2020 скасував рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28.10.2019, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.
4. 05.02.2020 Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020, а рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 17.02.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. 10.03.2020 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому КП "Лисичанський завод залізобетонних виробів" просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване Луганською обласною державною адміністрацією - обласною військово-цивільною адміністрацією судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається суди встановили, що 14.10.1995 Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України) видала КП "Лисичанський завод залізобетонних виробів" Спеціальний дозвіл на користування надрами, яким надано право на видобування піску, придатного в якості сировини для виготовлення силікатних каменів, цегли та інших пресованих виробів для приготування штукатурних розчинів для опоряджувального шару, для приготування будівельних розчинів і бетонів для дорожнього будівництва.
Актом Луганської обласної ради від 10.09.2004 № 7 засвідчено надання гірничого відводу КП "Лисичанський завод залізобетонних виробів" з метою розробки Сєвєродонецького родовища піску; гірничий відвід знаходиться 4,5 км на північній схід від м. Сєвєродонецьк, у Попаснянському районі Луганської області. Термін дії акта про надання гірничого відводу до 14.10.2015.
На підставі наказу від 01.09.2016 № 289 Спеціальний дозвіл на користування надрами позивачу продовжено на 20 років до 14.10.2035.
Після закінчення дії зазначеного вище акта про надання гірничого відводу для отримання нового гірничого дозволу позивач отримав відповідні погодження від Державного агентства лісових ресурсів України та Державного підприємства (далі - ДП) "Сєвєродонецьке лісомисливське господарство".
06.06.2019 позивач звернувся до голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника військово-цивільної адміністрації з клопотанням № 676, у якому з посиланням на статтю 17 Кодексу України про надра та пункт 22 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 59 просив надати гірничий відвід площею 41,7 га для розробки Сєвєродонецького родовища піску згідно із Спеціальним дозволом на користування надрами від 14.10.1995 № 356, продовженим до 14.10.2035. До клопотання долучив проект гірничого відводу; експертизу проекту; копію Спеціального дозволу на користування надрами; копію погодження гірничого відводу з Держлісагенством України; погодження надання гірничого відводу з землекористувачем ДП "Сєвєродонецьке лісомисливське господарство".
24.06.2019 вказане клопотання було розглянуто комісією з питань користування надрами, утвореною згідно із розпорядженням голови облдержадміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації (далі - голова) від 09.12.2016 № 753 "Про створення комісії з питань користування надрами" зі змінами згідно із розпорядженням від 31.05.2019 № 482 "Про внесення змін до складу комісії з питань користування надрами та Положення про неї" та згідно із пунктом 4 протоколу № 1/19 комісія вирішила доручити Департаменту комунальної власності, земельних та майнових відносин облдержадміністрації підготувати проект листа на адресу позивача із роз`ясненнями про відсутність повноважень щодо надання гірничого відводу.
Листом від 27.06.2019 № 3/23-3168 відповідач повідомив позивача, що правові підстави для надання гірничих відводів обласною державною адміністрацією-обласною військово-цивільною адміністрацією на даний час відсутні, оскільки Указом Президента України від 05.03.2015 № 123/2015 утворено Луганську обласну військово-цивільну адміністрацію, у зв`язку із чим повноваження Луганської обласної ради припинено.
Не погоджуючись з такою відмовою КП "Лисичанський завод залізобетонних виробів" звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із відсутності у відповідача повноважень для надання гірничих відводів, оскільки стаття 4 Закону України від 03.02.2015 № 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації" (далі - Закон № 141-VIII) визначає перелік повноважень обласних військово-цивільних адміністрацій, який не підлягає розширеному тлумаченню.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги виходив із того, що оскільки повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених Законом № 141-VIII, а також з урахуванням положень статті 4 вказаного Закону, відповідач мав підстави та передбачені законом повноваження для розгляду заявленого клопотання по суті заявлених вимог та прийняття відповідного рішення про надання або відмову у наданні гірничого відводу.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що у обласних військово-цивільних адміністрацій відсутні повноваження надавати гірничі відводи, оскільки такі повноваження відсутні у частині третій статті 4 Закону № 141-VIII.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
14. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
15. Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
16. Відповідно до статті 1 Кодексу України про надра, надрами є частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.
17. В надрах містяться нагромадження мінеральних речовин - родовища корисних копалин (частина друга статті 5 Кодексу України про надра).
18. Корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища (стаття 6 Кодексу України про надра).
19. Пісок є корисною копалиною місцевого значення відповідно до Переліку, корисних копалин місцевого значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 № 827 "Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення"
20. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 9-1 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.
21. Гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється (частина перша статті 17 Кодексу України про надра).
22. Відповідно до частини третьої статті 17 Кодексу України про надра гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
23. Частиною п`ятою статті 17 Кодексу України про надра визначено, що порядок надання гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
24. На реалізацію наведеної вище статті Кодексу України про надра Кабінет Міністрів України постановою від 27.01.1995 № 59 "Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів" затвердив Положення № 59, яке встановлює порядок надання гірничих відводів (частини надр) користувачам на території України для розробки родовищ твердих, рідких та газоподібних корисних копалин, а також будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі на континентальному шельфі та у виключній (морській) економічній зоні.
25. Відповідно до пункту 22 Положення № 59 гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською Радами народних депутатів.
26. Для одержання гірничого відводу підприємство чи громадянин залежно від виду родовища корисних копалин подає заявку територіальному органу державного гірничого нагляду або Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській чи Севастопольській міській Раді народних депутатів (пункт 23 Положення № 59).
27. Отже, відповідно до вказаних вище норм надання гірничих відводів для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення належить до компетенції обласної ради.
28. Повноваження обласної ради щодо надання гірничих відводів закріплені в статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", зокрема пунктами 21 та 22 частини першої: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу; а також частиною другою цієї ж статті, яка передбачає, що районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.
29. Разом з цим, відповідно до пункту 1 Указу Президента України від 05.03.2015 № 123/2015 "Про утворення військово-цивільних адміністрацій" утворено Луганську обласну військово-цивільну адміністрацію.
30. Організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування визначає Закон № 141-VIII.
31. Відповідно до абзацу третього частини першої статті 1 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом.
32. Таким чином, конструкція цієї норми передбачає, що військово-цивільна адміністрація області здійснює на відповідній території всі повноваження обласної ради, а також інші повноваження, визначені Законом № 141-VIII.
33. Відповідно до частини дванадцятої статті 3 Закону № 141-VIII повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
34. Перелік повноважень обласних військово-цивільних адміністрацій визначено частиною третьою статті 4 Закону № 141-VIII, до яких, зокрема належать:
вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок) (пункт 6);
вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу (пункт 7).
35. Враховуючи наведені вище норми матеріального закону, які регулюють спірні правовідносини, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідач мав підстави та передбачені законом повноваження для розгляду заявленого позивачем клопотання по суті заявлених вимог та прийняття відповідного рішення про надання або відмову у наданні гірничого відводу.
36. При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що відповідачем порушується принцип "належного урядування", а саме: за його трактуванням норм законодавства позивач фактично опинився в ситуації, коли він позбавляється можливості отримання в користування корисних копалин, хоча таке право передбачене чинним законом. При цьому реорганізація державою своїх органів не може сама по собі призводити до такої ситуації, за якої відсутній орган, що займається реалізацією певної регуляторної політики, забезпеченням прав, свобод та законних інтересів громадян та юридичних осіб. З огляду на зазначене, в будь-якому випадку питання надання гірничого відводу позивачеві повинно бути вирішено державним органом (в даному випадку - відповідачем), створеним на тимчасову заміну обласної ради.
37. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
38. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
39. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оспорюваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи позивача відхилено.
40. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд