ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 460/9684/20
адміністративне провадження № К/9901/31196/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Національного агентства з акредитації України
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (суддя Друзенко Н.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2021 року (колегія у складі суддів Курильця А.Р., Качмара В.Я., Пліша М.А.)
у справі № 460/9684/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівнестандарт"
до Національного агентства з акредитації України
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинення певних дій.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Рівнестандарт" (далі - ТОВ "Рівнестандарт", позивач) звернулося до суду з позовом до Національного агентства з акредитації України (далі - НААУ, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання рішення щодо розширення сфери акредитації/реєстрації атестата акредитації за договором від 28.12.2019 №10271-03-Пр-19, а саме, у сфері Модуль А1 ТР щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив;
- зобов`язати НААУ видати рішення щодо розширення сфери акредитації/реєстрації атестата акредитації за договором від 28.12.2019 №10271-03-Пр-19.
2. Ухвалою від 24.02.2021 було відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі.
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28.04.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2021, позов задоволено.
4. 25.08.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій відповідач просить скасувати зазначені судові рішення і передати справу на новий розгляд за встановленою підсудністю.
5. Ухвалою Верховного Суду від 06.09.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
6. Сторони клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до атестата про акредитацію, зареєстрованого в Реєстрі 01.07.2019 за №10271, ТОВ "Рівнестандарт" є органом з сертифікації зі сферою акредитації - автомобільні бензини, дизельне, суднове та котельне палива; нафтопродукти; машини та устаткування; електричне та електронне обладнання; будівельні матеріали, вироби та конструкції; колісні транспортні засоби категорії М, N, О, L, нові частини та обладнання, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, складники і системи транспортних засобів; сільськогосподарські та лісогосподарські трактори, їх причепи і змінні причіпні машини, системи, складові частини та окремі технічні вузли; техніка сільськогосподарська. Вказаний атестат дійсний до 30.06.2024 (а.с.13-83 т.1).
8. Листом від 25.09.2019 №149 ТОВ "Рівнестандарт" надіслало до Національного агентства з акредитації України заявку на розширення акредитації Органу з сертифікації та відповідний пакет документів (а.с.84-193 т.1).
9. Листом від 09.10.2019 №4-1/3-3348 НААУ надіслало для ознайомлення ТОВ "Рівнестандарт" склад групи аудиторів для проведення робіт з розширення сфери акредитації (а.с.194-196 т.1).
10. 11.11.2019 між ТОВ "Рівнестандарт" та НААУ було укладено Договір на виконання робіт з розширення сфери акредитації (аналіз наданої інформації та документації без оцінки на місці) №10271-03-Ар-19 (а.с.197-201 т.1), відповідно до умов якого НААУ взяло на себе зобов`язання щодо проведення робіт з розширення сфери акредитації органу з оцінки відповідності - Органу з сертифікації ТзОВ "Рівнестандарт". Зокрема до складу робіт входило: приймання, вхідний контроль, реєстрація заявки; призначення групи аудиторів; проведення аналізу наданої заявником інформації та документації; підготовка рішення (Додаток №1 до Договору).
11. На виконання умов вказаного Договору НААУ в період з 11.11.2019 по 15.11.2019 здійснювалися дії по оцінці наданих ТОВ "Рівнестандарт" документів для здійснення розширення сфери акредитації.
12. Під час виконання таких дій НААУ було прийнято Рішення за результатами розгляду акта аналізу документів органу з сертифікації продукції та послуг на відповідність вимогам ДСТУ EN ISO/IEC 17065:2014, яким вирішено продовжити проведення подальших робіт з акредитації за умови доопрацювання документів та надано термін для усунення зауважень - до трьох місяців з дати отримання акту аналізу документації (а.с.203-205 т.1).
13. В акті аналізу документів органу з сертифікації продукції, процесів та послуг на відповідність вимогам ДСТУ EN ISO/IEC 17065:2014 зазначено про необхідність доопрацювання такого документу: Порядок Прн 45-1/2017 "Оцінка відповідності продукції вимогам Технічного регламенту щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив" (а.с.206-208 т.1).
14. У Додатку 1 до вказаного Акту наведено конкретні зауваження, а саме:
- пункт 7.3.1 с) стандарту - форма Заявки (Ф 01. Прн 45-1), яка наведена в Додатку 1 Прн 45-1 не передбачає оцінювання відповідності за модулями згідно Технічного регламенту автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив;
- пункт 7.4.1 стандарту - форма Рішення за заявкою на проведення сертифікації продукції (Ф 02. Прн 45-1), яка наведена в Додатку 2 Прн 45-1 не передбачає діяльності з оцінювання відповідності за модулем А1 згідно Технічного регламенту автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив;
- пункт 7.6.1 стандарту - форма Звіту за результатами оцінювання продукції (Ф 05. Прн 45- 1), яка наведена в Додатку 5 Прн 45-1 не передбачає оцінювання відповідності за модулем А1 згідно Технічного регламенту автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив;
- пункт 7.7.1 стандарту - порядком Прн 45-1 не передбачено, які документи ООВ надає за результатами проведення робіт з оцінювання відповідності за модулем А1 згідно Технічного регламенту автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив.
15. За умови усунення невідповідностей ОС ТОВ "Рівнестандарт" може бути розширеним в заявленій сфері акредитації - Модуль А1 ТР щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив (а.с.209 т.1).
16. ТОВ "Рівнестандарт" було проведено доопрацювання вищевказаного документу та надано його для НААУ на підтвердження факту повного виконання вимог, викладених у вищевказаних Акті та рішенні (а.с.210-232 т.1).
17. 28.12.2019 між ТОВ "Рівнестандарт" та НААУ було укладено Договір на виконання робіт з розширення сфери акредитації (прийняття рішення) №10271-03-Пр-19 (а.с.233-236 т.1), відповідно до умов якого НААУ зобов`язувалося провести роботи з прийняття рішення розширення сфери акредитації органу з оцінки відповідності - Органу з сертифікації ТОВ "Рівнестандарт".
18. Відповідно до умов Кошторису робіт за Договором (Додаток №1 до Договору №10271-03-Пр-19 від 28.12.2019) НААУ мало здійснити наступні роботи: аналізу всієї отриманої інформації для прийняття рішення та інформування про це заявника; підготовка рішення; при позитивному рішенні оформлення та видання атестату про акредитацію разом із сферою акредитації; реєстрування атестата акредитації в реєстрі акредитованих ООВ (а.с.237 т.1).
19. Згідно з пунктом 2.1 Договору №10271-03-Пр-19 від 28.12.2019 замовник НААУ (як виконавець) гарантує виконання робіт протягом 30 днів. При цьому по закінченню робіт НААУ зобов`язувалося надати/надіслати замовнику (яким є ТОВ "Рівнестандарт") рішення щодо розширення сфери акредитації/реєстрації атестата акредитації (підпункт 3.2.5 пункту 3.2 Договору №10271-03-Пр-19 від 28.12.2019).
20. Пунктом 5.3 Договору №10271-03-Пр-19 від 28.12.2019 встановлено, що по закінченню робіт виконавець надає/надсилає замовнику два екземпляри акту здачі-приймання робіт, що підписані та скріплені печаткою виконавця.
21. 15.01.2020 НААУ було складено та надано ТОВ "Рівнестандарт" акт здачі-приймання робіт (надання послуг) №90, в якому вказано про те, що виконавцем були виконані наступні роботи (надані такі послуги): виконання робіт з розширення сфери акредитації (прийняття рішення).
22. Проте, рішення щодо розширення сфери акредитації реєстрації атестата акредитації на виконання умов Договору №10271-03-Пр-19 від 28.12.2019 для ТОВ "Рівнестандарт" надіслане не було.
23. Натомість 21.01.2020 НААУ прийнято рішення про скасування атестата №10271 про акредитацію органу з оцінки відповідності.
24. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 23.01.2020 у справі №ЗД/460/1/20 призупинено дію Рішення про скасування атестата про акредитацію органу з оцінки відповідності №10271 до завершення розгляду справи.
25. Листом від 10.02.2020 №1-1/5-0632 НААУ повідомило ТОВ "Рівнестандарт", що зможе повідомити товариство щодо прийнятого рішення стосовно розширення сфери акредитації лише після завершення розгляду справи у суді (а.с.240-241 т.1).
26. 04.11.2020 листом від №136 ТОВ "Рівнестандарт" повідомило НААУ, що 03.11.2020 Восьмим апеляційним адміністративним судом винесено постанову у справі №460/549/20, якою залишено без змін рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2020, яким визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з акредитації України від 21.01.2020 про скасування з 23.01.2020 атестата про акредитацію Випробувальної лабораторії ТОВ "Рівнестандарт" №201277, дійсного до 07.11.2024; визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з акредитації України від 21.01.2020 про скасування з 23.01.2020 атестата про акредитацію Органу з сертифікації ТОВ "Рівнестандарт" №10271, дійсного до 30.06.2024.
27. У відповідності до ст. 255 КАС України вказане рішення набрало законної сили. На даний час вищевказане рішення суду залишено без змін постановою Верховного Суду від 27.04.2021.
28. Листом від 30.11.2020 №3-1/5-3053 НААУ повідомило ТОВ "Рівнестандарт", що у зв`язку із скасуванням дії атестату Органу з сертифікації ТзОВ "Рівнестандарт" у січні 2020 року, поновленням дії атестату за рішенням суду 03.11.2020, враховуючи довготривалу перерву в діяльності з оцінки відповідності, триваючим судовим процесом, з урахуванням ризик-орієнтовного підходу та вимог акредитації, НААУ буде проведено розширення сфери акредитації Органу з сертифікації ТзОВ "Рівнестандарт" відповідно до діючої редакції методики М-08.00.18 "Розширення сфери акредитації ООВ" (з проведенням оцінки на місці) (а.с.244-245 т.1).
Відповідач вважає, що у повній мірі виконав рішення судів у справі №460/549/20 і здійснив усі дії щодо поновлення дії атестатів ТОВ "Рівнестандарт", які передбачені вимогами з акредитації та документами НААУ.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
29. Позивач не погодився з такою бездіяльністю відповідача. Зазначає, що довготривалої перерви в діяльності з оцінки відповідності не було, адже після прийняття НААУ рішення від 21.01.2020 про скасування з 23.01.2020 атестата про акредитацію Випробувальної лабораторії ТОВ "Рівнестандарт" №201277 та атестата про акредитацію Органу з сертифікації ТОВ "Рівнестандарт" №10271, ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 23.01.2020 у справі №ЗД/460/1/20 було зупинено дію таких рішень до набрання законної сили рішенням суду у справі за позовом ТОВ "Рівнестандарт" про скасування таких рішень. Позивач здійснював діяльність з оцінки відповідності протягом дії заходу забезпечення позову.
30. Відповідач проти позову заперечував, зазначав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Зазначає, що НААУ не є суб`єктом владних повноважень, а є некомерційною організацією, яка здійснює свою діяльність та виконує роботи з акредитації за господарськими договорами відповідно до статті 6 Закону України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності", статті 52 Господарського кодексу України.
НААУ виконує роботи з акредитації та моніторингу, на підставі господарських договорів, відповідно до вимог господарського та цивільного законодавства України. Крім того, між позивачем та НААУ укладено Генеральні угоди (угоди про взаємодію), яким визначено основні права та обов`язки органу з оцінки відповідності.
У суді може бути оскаржено лише рішення Національного агентства з акредитації України. Рішення щодо розширення сфери акредитації/реєстрації атестата акредитації за господарським Договором на виконання робіт з розширення сфери акредитації від 28.12.2019 №10271-03-Пр НААУ не приймало. НААУ з урахуванням виключного переліку органів, які мають повноваження на здійснення державного нагляду не може бути прирівняне до органів державної влади (органів державного нагляду) та мати повноваження на здійснення державного нагляду, а тому НААУ не виступає в якості державного органу.
Оскільки між сторонами у справі існують договірні відносини та з огляду на суб`єктний склад сторін справа має вирішуватися за правилами господарського судочинства.
Відповідач посилався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №563/2449/14-а та від 18.04.2018 у справі №369/13240/14-а.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
31. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суду апеляційної інстанції, дійшов висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення щодо розширення сфери акредитації/реєстрації атестата акредитації за договором №10271-03-Пр-19 від 28.12.2019, а саме у сфері "Модуль А1 ТР щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив", оскільки за результатами розгляду заявки позивача та наданого ним пакету документів, проведених відповідачем дій з перевірки поданих документів, було підписано акт здачі-приймання робіт від 15.01.2020 №90, яким сторони засвідчили факт виконання робіт з розширення сфери акредитації (прийняття рішення).
При цьому належним способом захисту порушеного права позивача буде зобов`язання відповідача прийняти рішення про розширення сфери акредитації позивача.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
32. Відповідач як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі №908/1568/18, від 14.03.2018 у справі № 363/2449/14-а, від 18.04.2018 у справі №369/13240/14-а, від 30.01.2019 у справі №569/5553/17, від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, від 21.11.2018 у справі №127/93/17-ц, від 12.12.2018 у справі №826/15700/17, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №806/2208/17, від 23.01.2019 у справі №530/1865/16-ц.
Також покликається на наявність підстав касаційного оскарження, передбачених п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України, а саме, порушення правил юрисдикції (підсудності), визначених ст. 20, 22, 25-28 КАС України. Предметом спору у цій справі є невиконання стороною свого зобов`язання за господарським договором на виконання робіт з розширення сфери акредитації від 28.12.2019 № 10271-03-Пр.
33. 23.09.2021 надійшов відзив. Позивач зазначив, що Законом України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності" обмежено позивача у виборі суб`єкта звернення з вимогою про розширення сфери акредитації (такі повноваження надано виключно відповідачу як єдиному національному органу). Відповідач виконує владно-управлінські функції щодо позивача. Позивач прямо залежить від рішення відповідача, а тому положення ЦК України не може бути застосоване до спірних правовідносин з огляду на відсутність рівності сторін. Предметом судового оскарження у справі є бездіяльність відповідача у видачі рішення на виконання владних управлінських функцій, а тому до спору не можуть бути застосовані норми ГПК України. Спір виник у зв`язку із невиконанням вимоги Закону України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності" про порядок здійснення дій у сфері акредитації, а не умов договору.