ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 808/1829/17
адміністративне провадження № К/9901/48068/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року (суддя Татаринов Д.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року (колегія суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербак А.А.) у справі № 808/1829/17 за позовом Державної служби геології та надр України до Дочірнього підприємства Відкритого акціонерного товариства "Мелітопольський завод будматеріалів "Мирне" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
УСТАНОВИВ:
В червні 2017 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом, в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №1458 від 26.06.1998р, виданого Дочірньому підприємству Відкритого акціонерного товариства "Мелітопольський завод будматеріалів "Мирне".
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що у зв"язку з ненадходженням заперечення щодо анулювання дозволу на користування надрами, позивач відповідності до ст. 26 Кодексу України про надра звернувся до суду з вказаним позовом. Вказує на порушення з боку відповідача, який не подає щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності, як підтвердження експлуатації корисних копалин, чим порушено Угоду про умови користування надрами.
Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2018 року відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Враховуючи відсутність клопотань про участь в судовому засіданні від всіх учасників справи, розгляд справи проведено в порядку письмового провадження.
Дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що Дочірньому підприємству Відкритого акціонерного товариства "Мелітопольський завод будматеріалів "Мирне" 26 червня 1998 року надано спеціальний дозвіл на користування надрами №1458 з метою видобування пісків, придатних для виробництва цегли силікатної.
14 червня 2010 року укладено Угоду №1458 про умови користування ділянкою надр з Програмою робіт з видобування піску, що є додатками до спеціального дозволу.
Наказом Держгеонадр України №257 від 16 серпня 2016 року, у зв`язку з невиконанням відповідачем особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного звітування перед Державним науково - виробничим підприємством "Державний інформаційний геологічний фонд України" щодо руху запасів за формами №№ 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік, встановлено термін 10 календарних днів для усунення порушень, про що на адресу відповідача направлено лист №18747/13/14-16 від 05 жовтня 2016 року.
16 листопада 2016 року позивачем винесено наказ про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, та встановлено термін для усунення порушень законодавства з боку відповідача.
03 березня 2017 року на адресу відповідача направлено лист з проханням надати до Держгеонадра України у 15-денний строк власну позицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами, згідно спеціального дозволу від 26 червня 1998 року №1458. Вказаний лист повернувся у зв`язку з відмовою адресата його отримати.
Позивач стверджує, що не подання звітності, передбаченої Угодою, не проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, є порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом та Законами України, та просить суд анулювати дозвіл відповідно до вимог ст. 26 Кодексу України про надра.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутні підстави для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами в судовому порядку. Вказує, що в даному випадку анулювання спеціального дозволу віднесено до компетенції саме Державної служби геології та надр України, відповідно до Порядку № 615.
Колегія суддів дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 (далі - Положення).
Відповідно до підпунктів 9, 10 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов`язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком № 615.
Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі №802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.
Відтак, колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що позивач вправі сам анулювати дію дозволу, а не звертатись до суду з вказаним позовом, оскільки анулювати дозвіл позивач просить саме на підставі п. 5 ст. 26 Кодексу України про надра.
Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.
Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17, у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17 та від 22 січня 2019 року у справі № 810/3865/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.
З огляду на вищезазначене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до передчасного висновку про відсутність підстав для вирішення питання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, наданого ВАТ "Мелітопольський завод "Мирне"", у судовому порядку і на цій підставі відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
Разом з тим, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, суди фактично не перевірили наявність/відсутність підстав для прийняття рішення про анулювання дозволу, не встановили факт порушення/відсутність порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які можуть бути підставою для прийняття рішення про анулювання дозволу, тобто не розглянули справу по суті.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Згідно ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку, що судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,