ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 802/4033/14-а
адміністративне провадження № К/9901/19933/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року (головуючий суддя - Воробйова І.А., судді: Дончик В.В., Комар П.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року (головуючий суддя - Залімський І.Г., судді: Сушко О.О., Мацький Є.М.) у справі № 802/4033/14-а за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Одеської обласної прокуратури (первинна назва прокуратура Одеської області) (далі - відповідач), у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України);
- зобов`язати відповідача поновити його на посаді начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області або на іншій рівноцінній посаді;
- стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на роботі у сумі 1 414 696,3 грн;
- зобов`язати відповідача поінформувати Міністерство юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон № 1682-VII).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к є таким, що прийнятий усупереч положенням статей 19, 61, 62 Конституції України та суперечить міжнародно-правовим актам та практиці Європейського суду з прав людини. Позивач уважає, що оскільки спірний наказ прийнято не в умовах воєнного чи надзвичайного стану, то у зв`язку з його прийняттям було допущено протиправне обмеження його права на працю та доступу до державної служби. На переконання ОСОБА_1, відповідач, перш ніж застосувати до нього заходи відповідальності, був зобов`язаний довести його вину у вчиненні правопорушень, що відповідно до приписів Закону № 1682-VII є підставою для звільнення. Водночас, вина позивача у сприянні узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенні прав і свобод людини не встановлена, а отже, застосування індивідуальної відповідальності до нього неможливе. За наведених мотивів позивач уважає, що протиправність наказу від 23 жовтня 2014 року № 2516к свідчить про наявність підстав для поновлення його на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відкликання відомостей щодо нього з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону№ 1682-VII.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області.
Зобов`язано Одеську обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 на посаді начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області або на іншій рівноцінній посаді.
Стягнути з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року в сумі 753 798,78 грн.
Зобов`язано Одеську обласну прокуратуру поінформувати Міністерство юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII.
Рішення суду в частині поновлення на посаді та присудження виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць, а саме 11 156,65 грн (з відповідними відрахуваннями загальнообов`язкових платежів), допущено до негайного виконання.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд виходив з того, що позивача звільнено з посади начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на посаді щодо якої встановлена заборона. Водночас, за матеріалами справи, зокрема з трудової книжки, видно, що позивач перебував на посадах в органах прокуратури задовго до того, як ОСОБА_2 став Президентом України і не звільнився протягом року після його приходу до влади. Крім того, ніщо не вказує на те, що кар`єра позивача розвивалась якимось надзвичайним чином у зв`язку із приходом до влади Президента України ОСОБА_2 . Звільнення позивача проведено на підставі відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідній посаді, при цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою перевірки. Більш того, суду не надано відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а спірний наказ не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Вирішуючи позовну вимогу про поновлення ОСОБА_1 на посаді, суд першої інстанції виходив з того, що з урахуванням положень статті 235 КЗпП України та структури апарату обласної прокуратури, позивача слід поновити саме на посаді начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області з 24 жовтня 2014 року або іншій рівноцінній посаді, якщо першу не буде створено. Середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 753 798,78 грн суд першої інстанції розрахував шляхом множення кількості днів вимушеного прогулу (1554 робочих дні) на розмір середньоденного заробітку (485,07 грн).
Окрім того, з огляду на встановлення протиправності наказу прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання відповідача поінформувати Міністерство юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII.
Сьомий апеляційний адміністративний суд підтримав вищенаведені висновки суду першої інстанції, у зв`язку з чим постановою від 22 квітня 2021 року залишив без змін рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Одеська обласна прокуратура звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати указані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
В основу доводів скаржника покладено те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права - частини перша, третя статті 1, пункт 7 частини першої статті 3, пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII та порушено норми процесуального права - недотримано вимог статей 246, 322 КАС України.
Окрім цього, підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України. Зокрема, скаржник посилається на те, що суди застосували статтю 235 КЗпП України без урахування висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17 щодо застосування Закону № 1682-VII у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета застосування цього Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.
Також скаржник посилається на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для Одеської обласної прокуратури. Скаржник уважає, що формування єдиної правової позиції Верховного Суду щодо механізму вирішення проблеми, яка місце у ситуації з поновленням на роботі особи за наявності прямої заборони, встановленої Законом № 1682-VII, обіймати відповідні посади публічної служби.
Ухвалою від 25 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Одеської обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року у справі
№ 802/4033/14-а.
Позивач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Ухвалою від 01 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. відмовив у задоволенні клопотання Одеської обласної прокуратури про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень до закінчення їх перегляду у касаційному порядку, провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її розгляд у попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом прокурора Одеської області від 30 вересня 2014 року № 2332к старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено на посаду начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області.
Наказом прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к, керуючись статтею 16 Закону України "Про прокуратуру", вимогою пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII, звільнено старшого радника ОСОБА_1 з посади начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області у звязку з припинення трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України. Підстава: довідка про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 .
Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (зокрема, рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Пунктом 6 частини першої статті 51 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України визначено, що трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом №1682-VII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).
Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
За нормами частини третьої статті 1 Закону № 1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.
Критерії здійснення очищення влади (люстрації), установлені статтею 3 Закону № 1682-VII, застосовуються до певної категорії посад без конкретизації їх статусу в структурі органів державної влади.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.
При цьому підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII визначено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
Як установлено судами попередніх інстанцій, підставою для видання спірного наказу від 23 жовтня 2014 року № 2516к вказано довідку про результати вивчення особової справи ОСОБА_1, у якій зазначено, що позивач у період з 08 червня 2011 року до 27 лютого 2014 року (2 роки 8 місяців 19 днів) обіймав посаду першого заступника прокурора Вінницької області (заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року), тому до нього підлягає застосуванню заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII.
Тобто, заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідній посаді.
Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 5 Закону № 1682-VII перевірці підлягають достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону.
Орган, який проводив перевірку, за результатами перевірки відомостей зазначених особою у заяві щодо незастосування до неї заборони, визначеної частиною третьою або четвертою статті 1 Закону № 1682-VII, складає висновок про результати перевірки, яким встановлено достовірність або недостовірність таких відомостей.
За приписами частин одинадцятої та дванадцятої статті 5 Закону № 1682-VII орган, який проводив перевірку, надсилає висновок про результати перевірки, підписаний керівником такого органу (або особою, яка виконує його обов`язки), керівнику органу, передбаченому частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на шістдесятий день з дня початку проходження перевірки. Такий висновок може бути оскаржений особою в судовому порядку.
У разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
Частиною чотирнадцятою статті 5 Закону № 1682-VII визначено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
Водночас аналіз зазначених норм свідчить про те, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, незалежно від того чи сприяла така особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.
Як свідчать обставини даної справи, звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідній посаді. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки ОСОБА_1 не було метою цієї перевірки. Будь-яких доказів, як установлено судами попередніх інстанцій, щодо вчинення дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.
При вирішенні даної справи суд и першої та апеляційної інстанцій слушно зауважили про те, що відсутність у Законі №1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначений висновок також міститься у постанові Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 815/1745/15.
Окрім того, судами попередніх інстанцій ураховано, що на необхідності доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону №1682-VII, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.
Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону № 1682-VII, що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків.
У цьому рішенні ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, які призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
Тобто, без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації), що, в свою чергу, лягло і в основу постанови Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року у справі № 817/3431/14.
У цьому рішенні Верховний Суд дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацією влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
Вказані висновки є застосовними і у цій справі.
На підставі наведеного, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що оскільки люстрація не має відношення до видів юридичної відповідальності, то не має потреби встановлювати і факти особистої протиправної поведінки осіб, до яких застосовують заходи очищення влади, і нормами Закону №1682-VII, які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів та які в силу свого імперативного характеру підлягають безумовному застосуванню до спірних правовідносин, не передбачено встановлення таких фактів.
Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача щодо легітимної мети очищення влади, якої прагнули досягти органи державної влади, Верховний Суд уважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.
Підсумовуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що спірний наказ від 23 жовтня 2014 року № 2516к не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Стосовно тверджень автора касаційної інстанції про те, що судами попередніх інстанцій застосовано статтю 235 Кодексу законів про працю України без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17, колегія суддів зазначає наступне.
Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їхньої подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Так, у справі № 800/235/17 позивач є суддею (Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ) і займає особливий статус несумісний із зайняттям посад в будь-якому іншому органі державної влади, органів місцевого самоврядування та з представницьким мандатом. У цій справі позивач перебуває на службі у органах прокуратури.
Верховний Суд уважає необхідним зауважити, що результат вирішення у кожній з цих справ зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновків судів попередніх інстанцій у цій справі та в наведеному скаржником рішенні суду касаційної інстанції свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже, й різні висновки, яких дійшли суди.
Виходячи з наведеного слід зазначити, що посилаючись на постанову у справі № 800/235/17 скаржник акцентує увагу на витягах з цієї постанови, які стосуються правової оцінки сукупності встановлених у конкретній справі обставин та не може свідчити про те, що правовідносини у цій справі (№ 826/20906/14) та у справі № 800/235/17 є подібними.
Що стосується аргументів касатора про те, що на теперішній час Конституційним Судом не прийнято рішення про визнання неконституційними окремих положень Закону № 1682-VII, тобто вони є чинними та підлягають застосуванню, колегія суддів зазначає наступне.
Так, дійсно на розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України "Про очищення влади", 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.
На момент розгляду даної справи рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.
Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії за висновком Суду не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.
У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).
Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 3 червня 2020 року, і у подальшій своїй практиці у цій категорії спорів. Колегія суддів уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.
Однак, при розгляді та вирішенні даної справи за позовом ОСОБА_1 суди не застосовували положень статті 61 Конституції України у контексті того, що люстрація є видом юридичної відповідальності та статті 62 Конституції України про застосування презумпції невинуватості особи в спірних правовідносинах.
За таких обставин, обсяг установлених у справі обставин у зіставлення з нормативним регулюванням спірних правовідносин дає підстави стверджувати про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу прокурора Одеської області від 23 жовтня 2014 року № 2516к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Одеської області, що, своєю чергою, у силу вимог частини першої статті 235 КЗпП України, зумовлює необхідність його поновлення на попередній роботі.