ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 420/4957/19
адміністративне провадження № К/9901/15802/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/4957/19
за позовом Громадської організації "Товариство "ВОСТОК" до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство "Південьпарксервіс", про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Громадської організації "Товариство "ВОСТОК"
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.02.2020, ухвалене у справі № 420/4957/19 у складі головуючого судді: Потоцької Н.В., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Градовського Ю.М., Крусяна А.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 21.08.2019 Громадська організація "Товариство "ВОСТОК" (далі - ГО "Товариство "ВОСТОК") звернулась до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Одеської обласної державної адміністрації (далі - Одеська ОДА) щодо передачі їй земельної ділянки з кадастровим номером 5122785800:01:001:0435; зобов`язання вирішити питання про передачу їй цієї земельної ділянки у власність; скасувати розпорядження Одеської ОДА від 16.05.2016 № 290/А-2016 "Про надання Приватному підприємству "Південьпарксервіс" в оренду строком на 49 років земельної ділянки для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства на території Сичавської сільської ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту)".
На обґрунтування позовних вимог ГО "Товариство "ВОСТОК" посилалося на відсутність підстав для відмови Одеської ОДА в наданні їй земельної ділянки в оренду.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 10.02.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020, позовні вимоги частково задовольнив: визнав протиправною бездіяльність Одеської ОДА щодо не розгляду клопотання ГО "Товариство "Восток" від 09.07.2019 № 5229/01-29/1/1-19 у встановленому Земельним кодексом України порядку; зобов`язав розглянути це клопотання у встановленому Земельним кодексом України порядку з урахуванням висновків суду.
3. 30.06.2020 ГО "Товариство "ВОСТОК" подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 04.07.2019 у справі №911/2244/18, від 11.09.2019 у справі №819/570/18, від 24.01.2020 у справі №910/10987/18, від 19.05.2020 у справі №127/10011/18, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та ухвалити рішення про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 09.07.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.
5. 06.09.2020 до Верховного Суду від позивача надійшли додаткові пояснення до касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що 06.05.2016 Одеською ОДА прийнято розпорядження № 290/А-2016 "Про надання ПП "Південьпарксервіс" в оренду на 49 років земельної ділянки для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства на території Сичавської сільської ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту)".
09.07.2019 ГО "Товариство "Восток" звернулась до Одеської ОДА із клопотанням № 69, у якому просила надати їй у користування (оренду) земельну ділянку, кадастровий номер 5122785800:01:001:0435 (державна власність), для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, площею 12 га.
Листом від 07.08.2019 № 5229/1/01-29/4657/2-19 Одеською ОДА повідомлено позивача про те, що розпорядженням від 16.05.2016 № 290/А-2016 земельну ділянку, загальною площею 12 га (кадастровий номер 5122785800:01:001:0435) надано в оренду на 49 років Приватному підприємству "Південьпарксервіс" (далі - ПП "Південьпарксервіс") для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства (землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення) на території Сичавської сільської ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту).
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що волевиявлення відповідача, наведене у листі від 07.08.2019 № 5229/1/01-29/4657/2-19, мало бути оформлено розпорядженням.
8. Щодо вимоги про скасування розпорядження Одеської ОДА від 16.05.2016 № 290/А-2016 суд першої інстанції дійшов висновку про те, що це рішення не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду, а є актом індивідуальної дії, який створює правові наслідки тільки для суб`єкта правовідносин, якому воно адресовано. Апеляційний суд виходив із того, що оскаржуване розпорядження, як ненормативний правовий акт, фактично не реалізовано ПП "Південьпарксервіс", зокрема шляхом реєстрації відповідного права оренди земельною ділянкою, тому це розпорядження не порушує прав позивача у межах спірних правовідносин, оскільки не має безпосереднього впливу на його права та обов`язки.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. За доводами касаційної скарги суди попередніх інстанцій помилково не врахували наявність підстав для скасування розпорядження Одеської ОДА від 16.05.2016 № 290/А-2016, яке залишилося не реалізованим, тому є неефективним та недоцільним; а зобов`язання повторно розглянути клопотання позивача у встановленому законом порядку - не є ефективним способом захисту порушеного права.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить із наступного.
11. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
13. Згідно зі статтею 13 Конституції України, земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
14. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
15. Згідно з частиною другою статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
16. За правилами частини п`ятої статті 116 Земельного кодексу України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
17. Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачений статтею 123 Земельного кодексу України, а повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування викладені у статті 122 цього ж Кодексу.
18. Так, відповідно до частини п`ятої статті 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
19. При цьому ЗК України не визначено в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
20. Статтею 6 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
21. Стаття 21 цього Закону встановлює повноваження в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, зокрема, в частині розпорядження землями державної власності відповідно до закону.
22. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
23. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень щодо розпорядження землями державної власності видає розпорядження.
24. Ураховуючи наведене, рішення, прийняті за результатами розгляду клопотання щодо надання в оренду земельної ділянки із земель державної власності не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
25. У межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідним клопотанням, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, у той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
26. Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відсутність належним чином оформленого рішення Одеської ОДА про надання земельної ділянки чи відмову у її наданні у формі розпорядження, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення, передбаченого законом.
27. Окрім того, встановивши, що розпорядження від 16.05.2016 № 290/А-2016 фактично не реалізовано ПП "Південьпарксервіс", зокрема шляхом реєстрації відповідного права оренди земельною ділянкою, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що це розпорядження не порушує прав позивача у межах спірних правовідносин, оскільки не має безпосереднього впливу на його права та обов`язки.
28. З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову у частині скасування розпорядження від 16.05.2016 № 290/А-2016.
29. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
30. Зазначеним вимогам оскаржувані судові рішення у цій справі відповідають, а доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду.
31. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
32. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд