ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 120/2135/20-а
адміністративне провадження № К/9901/25738/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Соколова В. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визнання недійсним запису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021 (колегія суддів у складі: Білої Л. М., Гонтарука В. М., Курка О. П.),
УСТАНОВИВ:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 22.09.2020 просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 2 від 05.03.2020 № 16 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора";
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Вінницької області від 28.04.2020 № 413к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру";
- поновити ОСОБА_1 у Вінницькій обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області, з 28.04.2020;
- визнати недійсним запис № 24 від 28.04.2020 про звільнення з посади, яку обіймав позивач та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що зроблений на підставі наказу прокурора Вінницької області від 28.04.2020 у трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 ;
- стягнути з Вінницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 28.04.2020 по дату винесення судового рішення.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 22.09.2020 замінено відповідача в особі прокуратури Вінницької області правонаступником, яким є Вінницька обласна прокуратура.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020 адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії № 2 від 05.03.2020 № 16 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора"; визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Вінницької області від 28.04.2020 № 413к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та органів прокуратури; поновлено ОСОБА_1 у Вінницькій обласній прокуратурі на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав до звільнення, з 29.04.2020; визнати недійсним запис № 24 від 28.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що зроблений на підставі наказу прокурора Вінницької області від 28.04.2020 у трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 ; стягнуто з Вінницької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.04.2020 по 11.12.2020 у розмірі 176 170,00 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Офіс Генерального прокурора та Вінницька обласна прокуратура оскаржили його в апеляційному порядку.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021 зупинено провадження у справі № 120/2136/20-а до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-ІХ.
Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116(20).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021, посилаючись на порушення цим судом норм процесуального права, Вінницька обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження відповідач указує на відсутність підстав зупиняти провадження, з огляду на те, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадку, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну силу).
В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.
Отже, рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.
Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 23.01.2019 у справі № 820/2462/17, від 19.11.2018 у справах № 755/4893/18 та № 755/18431/15-а, від 15.05.2019 у справі № 640/20317/16а, від 23.12.2019 у справі № 814/1274/17, від 17.03.2020 у справі № 826/7286/18.
Таким чином, на думку відповідача оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статей 236, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), застосування яких, на думку заявника касаційної скарги, призвели до неправильного вирішення питання у справі, що у силу частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції.
Рух касаційної скарги
13.07.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.07.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 120/2135/20-а.
Ухвалою Верховного Суду від 26.07.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 28.10.2021 № 2022/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 120/2135/20-а у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.10.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Соколова В. М. для розгляду судової справи № 120/2135/20-а.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить з такого.
Відповідно до ухвали Верховного Суду від 26.07.2021 касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема щодо неможливості розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116 (20), що є підставою касаційного оскарження згідно із частиною четвертою статті 328 КАС України.
Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, Верховний Суд зазначає таке.
За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.
Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.
Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.
Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів (при винесенні спірних рішень) є посилання на Закон № 113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.
Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-IX розглядається з 24.12.2020 і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.
Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.
Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.
Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.
Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічний висновок викладено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12.12.2019 у справі № 826/25204/15 та постановах Верховного Суду від 07.04.2021 у справі № 200/5251/20-а, від 27.04.2021 у справі № 360/2091/20, від19.05.2021 у справі № 360/2163/20, від 21.10.2021 у справі № 200/5458/20-а.
Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.
Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.
У зв`язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.
Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.
Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
За таких обставин касаційна скарга Вінницької обласної прокуратури підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021 - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.