ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 жовтня 2021 року
м. Київ
справа №640/3399/19
адміністративне провадження №К/9901/26423/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Пушенко О.І.,
учасників справи:
представника позивача - Вітренко Н.М.,
представника відповідача - Немирівської А.Г.
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Прогресивної соціалістичної партії України до Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльності, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Кузьменка В.В., суддів Ганечко О.М., Степанюка А.Г.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. Прогресивна соціалістична партія України (далі - Партія, позивач) 27 лютого 2019 року звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст, відповідач) щодо дотримання гарантій права на участь Партії у виборах Президента України, що мають відбутися 31 березня 2019 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що протиправна бездіяльність Мін`юсту грубо порушує конституційні та відповідні виборчі права Партії, внаслідок чого вона була позбавлена можливості висунути свого кандидата на участь у виборах Президента України, що мають відбутися 31 березня 2019 року.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що станом на 08 лютого 2019 року (дату закінчення реєстрації кандидатів на пост Президента України) граничний строк розгляду Мін`юстом поданих Партією 28 січня 2019 року документів не настав, внаслідок чого відповідач не міг допустити протиправної бездіяльності щодо дотримання гарантій права на участь Партії у виборах Президента України 2019 року.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року апеляційну скаргу Партії задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2019 року скасовано і ухвалено нове про задоволення позову. Визнано протиправною бездіяльність Мін`юсту щодо дотримання гарантій права на участь Партії у виборах Президента України, що мають відбутися 31 березня 2019 року. Стягнуто із Мін`юсту на користь Партії судовий збір у розмірі 4802,50 грн за подання позову та апеляційної скарги до суду.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції дійшов висновків про те, що з 28 січня 2019 року до 08 лютого 2019 року Мін`юст мав усі можливості здійснити державну реєстрацію змін до відомостей про Партію, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР), зареєструвати нову редакцію статутних документів Партії і таким чином забезпечити їй можливість на рівних із іншими партіями умовах взяти участь у виборах Президента України 2019 року. Мін`юст не прийняв у невідкладному порядку рішення, не запросив голову Партії для коригування поданих нею документів з метою врахування зауважень реєстратора, не ініціював жодних робочих консультацій щодо виставлених до документів претензій та зняття їх у передбачений законом спосіб, чим фактично позбавив Партію права на участь у передвиборчій кампанії виборів Президента України 2019 року. Бездіяльність Мін`юсту, внаслідок якої Партія фактично виявилася позбавленою права висунути свого кандидата на пост Президента України, є порушенням положень статей 10, 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Протягом трьох з половиною років поспіль Партія фактично позбавлена можливості внести необхідні зміни до своїх установчих документів та привести їх у відповідність до вимог оновленого спеціального законодавства, що регламентує діяльність політичних партій. До Партії протягом 2015-2018 років відповідачем неодноразово неспіврозмірно застосовано найжорсткіший захід - відмову в державній реєстрації змін до статутних документів та у складі керівних органів і цим статутна діяльність Партії фактично була паралізована. З огляду на міжнародні та європейські демократичні принципи правового регулювання діяльності політичних партій, позиція Мін`юсту, за висновками суду апеляційної інстанції, є надто формалізованою і свідчить про бездіяльність щодо дотримання гарантій права на участь Партії у виборах та несвоєчасність прийняття відповідного рішення.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Мін`юст подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2019 року.
8. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції є необґрунтованою, прийнятою із порушенням норм матеріального і процесуального права. Суд апеляційної інстанції в своїй постанові, як указує скаржник, не зазначив у чому полягає неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права або що мали порушення норми процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення. Мін`юст уважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про допущену ним бездіяльність, оскільки строки розгляду документів, поданих для державної реєстрації, встановлені приписами статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" від 15 травня 2003 року №755-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №755-IV) і станом на 08 лютого 2019 року граничний строк розгляду відповідачем поданих Партією 28 січня 2019 року документів не настав, внаслідок чого він не міг допустити протиправної бездіяльності щодо дотримання гарантій права на участь Партії у виборах Президента України. Щодо висновку суду апеляційної інстанції про те, що Партія протягом трьох з половиною років поспіль була позбавлена можливості внести зміни до своїх установчих документів, що є бездіяльністю Мін`юсту, порушенням Конвенції, практики ЄСПЛ, європейських стандартів і принципу верховенства права, скаржник зазначає, що відмова у державній реєстрації змін до установчих документів Партії була обумовлена не протиправною бездіяльністю Мін`юсту, а тим, що Партією щоразу подавалися для державної реєстрації змін документи, які містили численні порушення і не відповідали вимогам законодавства України, тому відповідно Мін`юстом за результатами розгляду документів приймались рішення про відмову в державній реєстрації змін до установчих документів. Скаржник указує, що зробивши висновки про те, що Мін`юст не прийняв у невідкладному порядку рішення, не запросив голову Партії для коригування поданих документів, а також не ініціював жодних робочих консультацій щодо виставлених до документів претензій, суд апеляційної інстанції не послався на жодні норми чинного законодавства України, які встановлюють імперативний обов`язок для вчинення відповідачем таких дій. Мін`юст зауважив, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, установлюється судом і є підставою для ухвалення судового рішення про відмову в позові.
9. У судовому засіданні представник Мін`юсту підтримала вимоги та доводи касаційної скарги.
IV. Позиція інших учасників справи
10. Партією подано письмовий відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року - без змін, оскільки вона, на думку позивача, прийнята із дотриманням норм матеріального і процесуального права, є законною та обґрунтованою.
11. Представник Партії у судовому засіданні заперечила проти задоволення касаційної скарги, підтримала позицію, викладену у відзиві на касаційну скаргу.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
12. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 26 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 19 серпня 2021 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 13 жовтня 2021 року о 15:00 годині, у якому було оголошено перерву до 27 жовтня 2021 року 15:00 години.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Мін`юстом 09 липня 1996 року зареєстрована Партія (свідоцтво №753), що підтверджується витягом із ЄДР.
15. Рішеннями XXXII позачергового з`їзду Партії та засідання Центрального Комітету Партії від 03 жовтня 2018 року вирішено затвердити Статут і Програму Партії у нових редакціях, обрати новий персональний склад керівних органів Партії, її голову, першого заступника та заступника. Водночас делегати XXXII позачергового з`їзду Партії вирішили не завершувати роботу з`їзду, а зробити перерву до часу державної реєстрації прийнятих з`їздом рішень Мін`юстом.
16. 12 жовтня 2018 року на виконання частини дев`ятої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" від 05 квітня 2001 року №2365-III (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2365-III), з метою реєстрації змін до відомостей про Партію, що містяться в ЄДР (у тому числі змін до Статуту, Програми та у складі керівних органів Партії), уповноважений представник Партії подав до Мін`юсту відповідний пакет документів із урахуванням вимог Закону №755-IV.
17. 21 грудня 2018 року Партія отримала лист Мін`юсту від 17 грудня 2018 року №32645-33-18/19, яким повідомлено про відмову в державній реєстрації змін до відомостей про Партію, що містяться в ЄДР. До цього листа було додано рішення державного реєстратора та повідомлення від 17 грудня 2018 року №546/194 про відмову в державній реєстрації змін до відомостей про Партію, що містяться в ЄДР, у тому числі змін до Статуту та Програми.
18. Постановою від 26 листопада 2018 року №2631-VIII Верховна Рада України призначила чергові вибори Президента України на неділю - 31 березня 2019 року, на виконання якої Центральна виборча комісія постановою від 27 грудня 2018 року №253 оголосила з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.
19. Відповідно до Календарного плану основних організаційних заходів з підготовки та проведення чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 20 грудня 2018 року №250, термін закінчення реєстрації кандидатів на пост Президента України встановлено 08 лютого 2019 року включно.
20. 25 січня 2019 року проведений другий етап XXXІІ позачергового з`їзду Партії, за наслідками проведення якого були внесені відповідні зміни до Статуту, Програми та у складі керівних органів Партії, і 28 січня 2019 року Партія подала до Мін`юсту пакет документів для державної реєстрації змін до відомостей про Партію, що містяться в ЄДР.
21. 27 лютого 2019 року Партія звернулася до суду із цим позовом, обґрунтовуючи наявність порушеного права тим, що на дату закінчення реєстрації кандидатів на пост Президента України - 08 лютого 2019 року Мін`юст не розглянув документи, подані Партією для державної реєстрації відповідних змін до відомостей про Партію, що містяться в ЄДР, внаслідок чого, всупереч вимогам закону і нормам міжнародного права, не реалізував владні управлінські функції з метою дотримання гарантій права Партії бути суб`єктом виборчого процесу на виборах Президента України 31 березня 2019 року.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Мін`юст, як визначено у пункті 14 частини першої статті 1 Закону №755-IV, є суб`єктом державної реєстрації у разі державної реєстрації політичних партій, до повноважень якого належить, з-поміж іншого, державна реєстрація політичних партій і здійснення інших повноважень, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами (пункти 11, 13 частини другої статті 5 Закону №755-IV).
24. Політична партія, як зазначено у статті 2 Закону №2365-IІI, - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
25. Відповідно до частин першої, дев`ятої-десятої статті 11 Закону №2365-III реєстрація політичних партій, їхніх обласних, міських і районних організацій, первинних осередків або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється в порядку, визначеному Законом №755-IV, після перевірки поданих матеріалів. Політична партія забезпечує внесення змін до відомостей про політичну партію, її обласні, міські і районні організації або інші структурні утворення, передбачені статутом партії, а також про первинні осередки політичної партії, що містяться в ЄДР, у 10-денний строк після прийняття рішень з цих питань. Рішення про зміни до відомостей про політичну партію, її обласні, міські і районні організації або інші структурні утворення, передбачені статутом партії, а також про первинні осередки політичної партії, що містяться в ЄДР, приймаються в порядку, визначеному статутом партії, та оформляються протоколом засідання відповідного уповноваженого органу.
26. За приписами пунктів 4 та 5 частини першої статті 1 Закону №755-IV державна реєстрація юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб-підприємців (далі - державна реєстрація) - офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи, громадського формування, що не має статусу юридичної особи, засвідчення факту наявності відповідного статусу громадського об`єднання, професійної спілки, її організації або об`єднання, політичної партії, організації роботодавців, об`єднань організацій роботодавців та їхньої символіки, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, зміни відомостей, що містяться в ЄДР, про юридичну особу та фізичну особу-підприємця, а також проведення інших реєстраційних дій, передбачених цим Законом; державний реєстратор юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - державний реєстратор) - особа, яка перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації, нотаріус.
27. Відповідно до частини другої статті 6 Закону №755-IV державний реєстратор: приймає документи; перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду документів; перевіряє документи на наявність підстав для відмови у державній реєстрації; проводить реєстраційну дію (у тому числі з урахуванням принципу мовчазної згоди) за відсутності підстав для зупинення розгляду документів та відмови у державній реєстрації шляхом внесення запису до ЄДР; веде ЄДР; веде реєстраційні справи; надає в установленому порядку та у випадках, передбачених Законом України "Про виконавче провадження", інформацію органу державної виконавчої служби або приватному виконавцю; здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.
28. Статтею 26 Закону №755-IV установлені строки розгляду документів, поданих для державної реєстрації, за приписами пункту 2 частини першої якої розгляд документів, поданих для державної реєстрації та проведення інших реєстраційних дій, зокрема, щодо політичної партії здійснюється не пізніше 30 робочих днів з дати подання документів для державної реєстрації.
29. У частинах другій та третій статті 26 Закону №755-IV визначено, що строк розгляду документів, встановлений пунктами 2, 6 і 7 частини першої цієї статті, може бути продовжений суб`єктом державної реєстрації за необхідності, але не більше ніж на 15 робочих днів. Державна реєстрація може проводитися у скорочені строки. Підстави, порядок та розмір плати за проведення державної реєстрації у скорочені строки встановлюються Кабінетом Міністрів України.