ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2021 року
м. Київ
справа №813/861/18
провадження № К/9901/64338/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації та рішень про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, за касаційною скаргою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Сподарик Н.І. від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Улицького В.З., Гулида Р.М., Запотічного І.І. від 18 вересня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації та рішень про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятий Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру;
- визнати протиправним та скасувати рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятий Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07.09.2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18.01.2013 року № 000607.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що жодним нормативним актом не передбачено обов`язку проставлення відмітки про реєстрацію на клопотанні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та включення до його складу договору на його розроблення.
4. Анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника здійснюється Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру за поданням Кваліфікаційної комісії за наявності однієї із підстав, визначених у статті 68 Закону України "Про землеустрій". При цьому, для прийняття рішення про направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату Кваліфікаційна комісія проводить засідання, на якому обов`язково розглядає акт перевірки діяльності інженера-землевпорядника у сфері землеустрою та інші матеріали. Без розгляду акта перевірки на засіданні Кваліфікаційної комісії остання не вправі приймати рішення про направлення Держгеокадастру подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату. Протилежний підхід суперечить принципу верховенства права.
5. Судом установлено, що Держгеокадастром не проводилося жодної перевірки діяльності позивача у сфері землеустрою та не складалося жодних актів за її наслідками, на засідання Кваліфікаційної комісії з вирішення питання про направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача акт перевірки не подавався та такий комісією не розглядався.
6. За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що Кваліфікаційною комісією було порушено вимоги частини восьмої статті 61-1 Закону України "Про землеустрій", відповідно до яких за наявності підстав для анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, є обов`язковим для розгляду Кваліфікаційною комісією, а відтак, її рішення про направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача є протиправним та підлягає скасуванню.
7. Згідно приписів статті 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
8. Оскільки замовником розробленого за участю позивача проекту землеустрою є ПАТ "Укртранснафта", а його розробником - суб`єкт господарювання Приватне підприємство "Центр ринкових досліджень", яке є місцем праці позивача, тому позивач не будучи розробником проекту землеустрою, не є суб`єктом, який може подавати спростування в порядку, визначеному статті 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", а тому вимоги передбачені в ній на нього не поширюються.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є інженером-землевпорядником, який здійснює свою професійну діяльність на підставі кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 18 січня 2013 року № 000607.
11. Висновком державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17 оцінено негативно проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування ПАТ "Укртранснафта" для розміщення та експлуатації об`єктів трубопровідного транспорту (для будівництва об`єкту "Нафтопровід "Броди-Дежкордон". Винос труби 1-ої і 2-ої черг Ду500 Ду 700 з вдовж трасовими спорудами та кабелем зв`язку ВОЛЗ в обхід села Розгірче км.157-км.165 (ділянка км.1,1 - км.2,0) за адресою: Львівська обл., Стрийський р-н, Розгірченська сільська рада (за межами населеного пункту). В розробленні цього проекту землеустрою позивач брав участь як сертифікований інженер-землевпорядник.
12. Так, у пункті 10 Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17 зазначено, що проєкт землеустрою розроблений з порушенням частини третьої статті 123 Земельного кодексу України (відсутня відмітка про реєстрацію клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою відповідного органу виконавчої влади та договір на виконання робіт із землеустрою, щодо відведення земельних ділянок).
13. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 188 від 19 вересня 2017 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" анульовано кваліфікаційні сертифікати інженера-землевпорядника позивача.
14. Підставою для прийняття даного наказу став лист Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 11 вересня 2017 року № 17/617, яким направлено подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів землевпорядників, а також витяг з протоколу Кваліфікаційної комісії від 07 вересня 2017 року № 8.
15. Із витягу з протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року убачається, що до Кваліфікаційної комісії надійшов лист Держгеокадастру від 11 серпня 2017 року № 32-28-0.23-12969/2-17 стосовно наявності порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою в розробленій сертифікованими інженерами-землевпорядниками документації із землеустрою, яка оцінена негативно за підсумковою оцінкою результатів державної експертизи, проведеної територіальними органами Держгеокадастру. Згідно з додатком до цього листа, Кваліфікаційній комісії пропонується звернутись із поданням щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерам-землевпорядникам, у тому числі і позивачу.
16. Підставою для анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника позивача зазначено факти грубого порушення ним вимог положень нормативно-правових актів та документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при розробленні документації із землеустрою, а саме проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування ПАТ "Укртранснафта" для розміщення та експлуатації об`єктів трубопровідного транспорту (для будівництва об`єкту "Нафтопровід "Броди-Держкордон". Виніс труби 1-ої і 2-ої черг Ду500 Ду 700 з вдовж трасовими спорудами та кабелем зв`язку ВОЛЗ в обхід села Розгірче км. 157-км.165 (ділянка км.1,1 - км.2,0) за адресою: Львівська обл, Стрийський р-н, Розгірченська сільська рада (за межами населеного пункту), який отримав висновок державної експертизи землевпорядної документації Держгеокадастру від 26 липня 2017 року № 971-17 про відмову у погодженні проекту відведення з підстав невідповідності розробленої документації із землеустрою: частина третя статті 23 Земельного кодексу України (відсутня відмітка про реєстрацію клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідного органу виконавчої влади та договір на виконання робіт із землеустрою, щодо відведення земельних ділянок).
17. Не погоджуючись із висновком державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятим Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру; рішенням кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607; наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18. Касаційна скарга обґрунтована тим, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держгеокадастром України (стаття 61-1 Закону України "Про землеустрій"); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону України "Про землеустрій").
Отже, наявність акта перевірки за результатами здійснених заходів державного нагляду інженера-землевпорядника не є обов`язковим щодо вирішення питання про позбавлення кваліфікаційного сертифіката, а тому дії Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру щодо внесення подання без акта перевірки є правомірними.
19. На думку касатора, наявність негативного висновку проекту землевпорядної документації свідчить про грубе порушення сертифікованим інженером- землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно- технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що є підставою для анулювання кваліфікаційного сертифіката.
20. Скаржник зазначає, що оскільки на клопотанні ПАТ "Укртранснафта про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою до Львівської обласної ради відсутня позначка щодо дати реєстрації зазначеного клопотання у Львівській обласній раді, відсутні докази щодо звернення позивача до Львівської обласної ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Також позивачем не надано доказів щодо повідомлення Львівської обласної ради про закінчення місячного строку та надання договору на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Отже позивачем не доведено, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою отримано з дотриманням вимог частини третьої статті 123 Земельного кодексу України.
21. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру зазначає, що позивачем не дотримано вимог статті 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та не оскаржено зазначений висновок державної експертизи до Держгеокадастру.
22. ОСОБА_1 подано відзив на касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Закону України "Про землеустрій" замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
24. Згідно з пунктом "а" частини другої статті 28 Закону України "Про землеустрій" розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.
25. Статтею 60 Закону України "Про землеустрій" визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.
26. Частиною дев`ятнадцятою статті 66 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:
а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;
б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;
в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.
27. За змістом частин першої - другої статті 68 Закону України "Про землеустрій", яка встановлює відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з підстав грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою (абзац 2 частини другої статті 68 Закону України "Про землеустрій").
28. В силу приписів частин сьомої - восьмої статті 61-1 Закону України "Про землеустрій" під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
29. Відповідно до частини третьої статті 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають:
завдання на розроблення проекту землеустрою;
пояснювальну записку;
копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);
рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом);
письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду;
довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями;
матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки);
відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
копії правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна для об`єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці;
розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом);
розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом);
акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки);
акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки);
перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
кадастровий план земельної ділянки;
матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки);
матеріали погодження проекту землеустрою.
30. Статтею 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" передбачено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
31. Згідно із частинами другою, третьою статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.