ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 340/4421/20
адміністративне провадження № К/9901/17193/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді -доповідача - Калашнікової О.В.
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Кіровоградській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року (суддя - Хилько Л.І.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року (головуючий суддя - Бишевська Н.А., судді: Семененко Я.В., Суховаров А.В.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Кіровоградській області, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача, викладене в листі №П-16укц/1/15-2020 від 08 вересня 2020 року щодо відмови в зарахуванні позивачу до вислуги років період роботи на посаді слідчого Новгородківської районної прокуратури Кіровоградської області з 01 листопада 1974 року по 06 вересня 1976 року;
-зобов`язати відповідача зарахувати ОСОБА_1 до загальної вислуги років період роботи на посаді слідчого Новгородківської районної прокуратури Кіровоградської області з 01 листопада 1974 року по 06 вересня 1976 року для перерахунку пенсії;
-зобов`язати відповідача внести відповідні зміни до довідки про грошове забезпечення позивача, із урахування загальної вислуги років 25 років 3 місяці 18 днів.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відмова відповідача зарахувати до вислуги років спірний стаж роботи є протиправною та порушує право позивача на соціальний захист, оскільки Законом України від 9 квітня 1992 pоку N2262-XII "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб" передбачено зарахування військовослужбовцям до вислуги років для призначення пенсії час роботи в органах прокуратури.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. ОСОБА_1 з 01 листопада 1974 року по 06 вересня 1976 року працював на посаді слідчого Новгородської районної прокуратури Кіровоградської області.
4. З 07 березня 1978 року почав працювати в органах внутрішніх справ на посаді слідчого відділу внутрішніх справ Устинівського районного виконавчого комітету Кіровоградської області.
5. Наказом №14 о/с від 27 лютого 1991 року позивач був звільнений з органів внутрішніх справ з 28 лютого 1991 року.
6. На момент звільнення вислуга років позивача становила 23 роки 05 місяців 13 днів, без врахування періоду роботи на посаді слідчого Новгородської районної прокуратури Кіровоградської області з 01 листопада 1974 року по 06 вересня 1976 року.
7. У серпні 2020 року позивач звернувся до Ліквідаційної комісії УМВС України в Кіровоградській області із заявою про зарахування до його стажу служби в органах внутрішніх справ період роботи на посаді слідчого прокуратури Кіровоградської області з 01 листопада 1974 року по 06 вересня 1976 року.
8. Листом від 08 вересня 2020 року №П-16укц/1/15-2020 відповідач повідомив про відсутність підстав для зарахування спірного стажу, оскільки постанова Ради Міністрів СРСР від 15 грудня 1990 року № 1290 "О выслуге лет для назначения пенсий лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы, лицам начальствующего и рядового состава и их семьям", яка була чинною на момент звільнення позивача, не передбачалось зарахування до вислуги років особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ періодів роботи в органах прокуратури.
9. Не погоджуючись із відмовою в зарахуванні спірного стажу, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року, залишеного без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
11. Приймаючи оскаржувані рішення, суди дійшли висновку про правомірність розрахування вислуги років позивача, оскільки постановою Ради Міністрів СРСР від 15 грудня 1990 року №1290 "О выслуге лет для назначения пенсий лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы, лицам начальствующего и рядового состава и их семьям" не передбачалось зарахування до вислуги років особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ періодів роботи в органах прокуратури.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
12. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач через представника звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
13. Ухвалою Верховного Суду від 31 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
14. Скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій не прийняли до уваги сформовану правову позицію Конституційного Суду України щодо дії закону у часі у вирішенні публічно-правових спорів, що стало підставою звернення до суду. Вказана правова позиція сформована у рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 у справі №1-7/99 щодо роз`яснень статті 58 Конституції України.
15. У касаційній скарзі вказано, що правова позиція щодо дії закону у часі у вирішенні публічно-правових спорів сформована також і Верховним Судом у постановах від 10 липня 2018 року у справі №296/2634/16-а та від 20 березня 2018 року у справі №520/5814/17. Також судами попередніх інстанцій не була врахована позиція Верховного Суду у зразковій справі №820/6514/17 (рішення від 15 лютого 2018 року) щодо застосування частини першої статті 58 Конституції України для фізичних осіб.
16. Представник позивача наголосив, що відповідно до сформованої Верховним Судом практики, право на соціальний захист може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність.
17. На думку представника скаржника, суди, ухвалюючи оскаржувані рішення, не врахували, що предмет позовних вимог в даній справі пов`язаний із реалізацією права позивача саме на соціальний захист. У статті 46 Конституції України виокремлені певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До таких категорій, зокрема, належать громадяни, які перебувають на службі в правоохоронних органах держави, забезпечують суверенітет і територіальну цілісність України, її економічну та інформаційну безпеку. Тобто, зарахування позивачу до вислуги років спірний час роботи забезпечує створення належних умов для його життєзабезпечення як військового пенсіонера.
18. Представником Ліквідаційної комісії УМВС України в Кіровоградській області подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просив оскаржувані рішення залишити без змін, а скаргу- без задоволення.
19. У відзиві зазначено про відсутність правових підстав для зарахування спірного стажу позивачу. На момент звільнення ОСОБА_1 із органів МВС нормативним актом, який регламентував порядок обчислення вислуги років особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ була постанова Ради Міністрів СРСР від 15 грудня 1990 року №1290 "О выслуге лет для назначений пенсий лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы, лицам начальствующего и рядового состава и их семьям". Проте, цією постановою не було передбачено зарахування до вислуги років особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ періодів роботи в органах прокуратури.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
20. Частиною другою статті 19 Конституції України регламентовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
22. Частиною першою статті 58 Конституції України визначено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
23. З 01 січня 1991 року умови, норми та порядок пенсійного забезпечення військовослужбовців Збройних сил СССР визначав Закон СРСР від 28 квітня 1990 року №1467-1 "О пенсионном обеспечении военнослужащих" (далі - Закон СРСР №1467-1).
24. Статтею 19 Закону СРСР №1467-1 визначено, що порядок обчислення вислуги років для призначення пенсій відповідно до цього закону особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам і військовослужбовцям надстрокової служби, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ визначається Радою Міністрів СРСР.
25. Відповідно до Закону СРСР №1467-1, а також із метою уточнення і систематизації раніше прийнятих рішень Уряду СРСР з питань пенсійного забезпечення осіб офіцерського складу, прапорщиків, мічманів і військовослужбовців надстрокової служби, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та їх сімей Радою Міністрів СРСР прийнято постанову від 15 грудня 1990 року №1290 "О выслуге лет для назначения пенсий лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и пособиях этим военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава и их семьям" (далі - Постанова СРСР №1290).
26. Пунктом 1 постанови СРСР №1290 визначено, що "в выслугу лет на пенсии, назначаемые в соответствии с Законом СССР "О пенсионном обеспечении военнослужащих", засчитываются:
а) для назначения пенсий за выслугу лет лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы:
действительная военная служба в Советской Армии и Военно-Морском Флоте, пограничных, внутренних, железнодорожных войсках и других воинских формированиях;
служба в партизанских отрядах и соединениях, в частях и соединениях народного ополчения в период Великой Отечественной войны;
служба в органах государственной безопасности: до 1 октября 1955 г. - в должностях оперативного состава (включая период обучения), начальствующего и руководящего состава по перечням должностей, утверждаемым Председателем Комитета государственной безопасности СССР, а в других должностях - со дня присвоения воинского или специального звания; с 1 октября 1955 г. - в должностях военнослужащих;
служба в органах внутренних дел в должностях среднего, старшего и высшего начальствующего состава со дня присвоения воинского или соответствующего специального звания, а при назначении пенсий военнослужащим внутренних войск и других воинских формирований Министерства внутренних дел СССР - и в должностях младшего начальствующего и рядового состава этих органов. Служба в должностях младшего начальствующего и рядового состава органов внутренних дел может засчитываться в выслугу лет и других военнослужащих с назначением им пенсий в этом случае в порядке, предусмотренном для лиц начальствующего и рядового состава указанных органов;
служба в качестве военных строителей в военно-строительных отрядах (частях);
время нахождения на практической летной подготовке лиц, призванных на действительную военную службу и обучающихся на офицеров запаса летного состава в системе ДОСААФа СССР, - не ранее чем с 1 января 1961 г.;
время пребывания в период Великой Отечественной войны в плену, окружении и на спецпроверке, если пленение не было добровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил преступления против Родины;
время содержания под стражей, время отбывания наказания в местах лишения свободы и ссылки военнослужащих, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, необоснованно репрессированных и впоследствии реабилитированных;
время работы в гражданских министерствах, ведомствах, учреждениях и организациях с оставлением на действительной военной службе.
В выслугу лет лиц офицерского состава, определенных на действительную военную службу из запаса, при назначении им пенсий в соответствии с пунктом "а" статьи 13 Закона СССР "О пенсионном обеспечении военнослужащих" включается дополнительно время обучения их (в том числе заочно) до определения на действительную военную службу в гражданских высших учебных заведениях либо в средних специальных учебных заведениях, в которых имелись циклы или отделения военной подготовки, в пределах до пяти лет из расчета - один год учебы за шесть месяцев. На таких же условиях включается в выслугу лет время обучения в гражданских высших учебных заведениях и при назначении пенсий лицам офицерского состава, которые, будучи студентами, непосредственно из указанных учебных заведений до их окончания зачислены для продолжения учебы в высшие военно-учебные заведения;
б) для назначения пенсий за выслугу лет лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел:
действительная военная служба, а также другие периоды работы и службы военнослужащих, указанные в подпункте "а" настоящего пункта;
служба в милиции, исправительно-трудовых учреждениях, военизированной пожарной охране и других органах и учреждениях Министерства внутренних дел СССР в должностях офицерского, сержантского, начальствующего и рядового состава;
служба в истребительных батальонах, взводах и отрядах защиты народа, действовавших на территории Украинской ССР, Белорусской ССР, Латвийской ССР, Литовской ССР и Эстонской ССР в период с 1 января 1944 г. по 31 декабря 1951 г., в качестве бойцов, находившихся на казарменном положении, а также в должностях командного состава;
время работы лиц начальствующего состава органов внутренних дел в других министерствах, ведомствах, учреждениях и организациях с оставлением их в кадрах Министерства внутренних дел СССР;
время работы в органах Советов народных депутатов после 23 октября 1973 г., если лица начальствующего и рядового состава были уволены со службы в органах внутренних дел в связи с избранием их как депутатов на выборные должности в органы Советов народных депутатов и возвратились на службу после окончания полномочий по выборной должности;
время работы в качестве служащих после 18 марта 1982 г. в должностях руководящих и инженерно-технических работников лесных исправительно-трудовых учреждений, если эти работники перед зачислением на должности начальствующего состава работали в должностях, дававших право на получение вознаграждения за выслугу лет.
В выслугу лет лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава органов внутренних дел, распределенных на службу в эти органы непосредственно по окончании гражданских высших или средних специальных учебных заведений и зачисленных на должности указанного начальствующего состава, при назначении им пенсий в соответствии с пунктом "а" статьи 13 Закона СССР "О пенсионном обеспечении военнослужащих" включается дополнительно время обучения до поступления на службу в гражданских высших либо в средних специальных учебных заведениях (но не ранее чем с 17 лет) в пределах до пяти лет из расчета - один год учебы за шесть месяцев.
27. З 09 квітня 1992 року умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України - військовослужбовців Збройних Сил України, Прикордонних військ України, Національної гвардії України, Управління охорони вищих посадових осіб України, інших військових формувань, що створюються Верховною Радою України, Служби безпеки України, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України та членів їх сімей, а також військовослужбовців колишніх Збройних Сил СРСР, органів державної безпеки і внутрішніх справ СРСР та членів їх сімей став визначати Закон України №2262-XII "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ" (далі - Закон №2262-XII).
28. Відповідно до Закону №2262-XII Кабінет Міністрів України 17 липня 1992 року прийняв постанову №393 "Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їхніх сімей" (далі-Порядок №393).
29. Пунктом 1 Порядку №393 визначено, що для призначення пенсій за вислугу років відповідно до Закону №2262-XII особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ до вислуги років зараховуються, зокрема, час роботи в органах прокуратури і суду на посадах суддів, прокурорів, слідчих у випадках їх переходу на службу в органи внутрішніх справ на посади начальницького складу згідно з Переліком посад і за умовами, затверджуваними Міністерством внутрішніх справ України; дійсна військова служба у Радянській Армії та Військово-Морському Флоті, прикордонних, внутрішніх, залізничних військах, в органах державної безпеки та інших військових формуваннях колишнього СРСР, а також служба в органах внутрішніх справ колишнього СРСР та інші види служби і періоди роботи, які відповідно до законодавства колишнього СРСР зараховувалися до вислуги років для призначення пенсій військовослужбовцям, а також особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ. Вислуга років (у тому числі на пільгових умовах) у цьому випадку обчислюється у порядку, встановленому законодавством колишнього СРСР, якщо цією постановою не передбачено більш пільгових умов зарахування до вислуги років часу служби для призначення пенсій військовослужбовцям та особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ.