ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2021 року
Київ
справа №640/29979/20
адміністративне провадження № К/9901/8466/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства юстиції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2019 року (суддя Вєкуа Н.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року (судді: Пилипенко О.Є., Собків Я.М., Черпіцька Л.Т.) у справі за позовом приватного виконавця виконавчого органу м. Києва - ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Дисциплінарної комісії приватних виконавців при Міністерстві юстиції України про зупинення дії, заборону вчинення дій та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
30 листопада 2020 року приватний виконавець виконавчого органу м. Києва - ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із заявою про забезпечення позову (до подання позовної заяви), в якій просив:
- зупинити дію рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45, в частині притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 (свідоцтво про право на здійснення діяльності приватного виконавця №0086 від 26 червня 2017 року) до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності до прийняття судом рішення у справі за позовом до набрання законної сили рішенням суду по суті спору;
- заборонити Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням по суті спору вносити до Єдиного реєстру приватних виконавців України запису про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45, про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Заявник, звертаючись із заявою про забезпечення позову зазначає, що має намір звернутися до суду з позовом до Дисциплінарної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо скасування рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформлене протоколом № 45 та невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, а також вважає, що існують всі передбачені статтями 150-154 Кодексом адміністративного судочинства України підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.
Забезпечення позову жодним чином не порушить прав та законних інтересів відповідачів, оскільки після розгляду справи по суті (у випадку відмови в задоволенні позову) - дисциплінарне стягнення невідворотно настане, тільки відтерміновано в часі. Звертає увагу, що не задоволення заяви про забезпечення не відновить порушеного права позивача.
В обґрунтування заяви зазначає, що зупинення дії спірних рішень є необхідною умовою забезпечення йому гарантованого статтею 43 Конституції України права на працю, яке включає, в тому числі, можливість заробляти на своє життя, оскільки зупинення цими рішеннями відповідачів його діяльності, як приватного виконавця, призведе до позбавлення його єдиного джерела доходу, а також порушення прав учасників виконавчих проваджень, що перебувають у його провадженні.
Заявник вказує на очевидну протиправність спірних дій та рішень відповідачів, що полягають у грубому порушенні Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", зокрема частиною другою статті 40 Закону, якою передбачено, що на час розгляду подання вбачалась необхідність у відкладенні розгляду подання.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2019 року заяву Приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45, в частині притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 (свідоцтво про право на здійснення діяльності приватного виконавця №0086 від 26 червня 2017 року) до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності до прийняття судом рішення у справі за позовом до набрання законної сили рішенням суду по суті спору.
Заборонено Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням по суті спору вносити до Єдиного реєстру приватних виконавців України запису про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45, про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Приймаючи рішення про задоволення заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що у разі незастосування судом заходів забезпечення позову заявник не здійснюватиме професійну діяльність протягом часу, визначеного рішенням дисциплінарної комісії, що є фактичним застосуванням дисциплінарного стягнення, крім того, протягом зазначеного часу заявник буде позбавлений доходу, а учасники виконавчих проваджень, які перебувають у його провадженні - права на вчасне виконання виконавчого документу, отже, незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 грудня 2020 року -в частині зупинення дії рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45, в частині притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 (свідоцтво про право на здійснення діяльності приватного виконавця №0086 від 26 червня 2017 року) до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності до прийняття судом рішення у справі за відповідним позовом та прийнято в цій частині нове рішення, про відмову у задоволенні заяви.
В іншій частині ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 грудня 2020 року залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зупинення дії рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45 не є належним способом захисту порушеного права позивача, позаяк саме рішення (без введення його в дію Міністерством юстиції України) не створює для позивача негативних наслідків, окрім того, як зазначено вище, суд, в межах розгляду заяви про забезпечення позову не може стверджувати про очевидну протиправність акта індивідуальної дії (адже це є вирішенням справи по суті), а отже застосування заходів забезпечення позову в цій частині є необґрунтованим.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач буде позбавлений можливості працювати, крім того, в разі задоволення позову, права позивача не будуть поновленні, так як зупинення діяльності відбудеться з дати винесення наказу Міністерством юстиції України, з огляду на що, колегія суддів вважала доцільним забезпечити позов шляхом заборони Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням по суті спору вносити до Єдиного реєстру приватних виконавців України запису про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 20 листопада 2020 року, оформленого протоколом №45, про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі Міністерство юстиції України вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви приватного виконавця ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити повністю.
В обґрунтування вимог касаційної скарги представник Міністерства юстиції України вказує, що суди забезпечили позов шляхом заборони вчиняти дії, які не є предметом оскарження. Зазначене не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову і виходить за межі підстав забезпечення позову, передбачених пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України.
Крім того, Міністерство юстиції України вказує, що з аналізу норм КАС України вбачається, що поняття "захист права на майбутнє" чинним законодавством взагалі не передбачено.
Також скаржник зазначає, що судами не встановлено існування обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам позивача та/або іншим особам до ухвалення рішення в адміністративній справі.
Міністерство юстиції України зазначає, що суди не взяли до уваги висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 25 квітня 2019 року в справі №826/10936/18, від 19 червня 2018 рок у справ №826/9236/17, від 03 жовтня 2018 року у справі №826/5233/18, від 06 лютого 2019 року у справі №826/13306/18, від 05 вересня 2019 року у справі №01-07/12/18, від 06 лютого 2020 року у справі №П/9901/241/19, згідно з якими рішення суду про визнання протиправним та скасування акту індивідуальної дії (рішення Дисииплінарної комісії) не потребує виконання, оскільки воно встановлює лише його правомірність або неправомірність.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 06 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26 жовтня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Мотиви Верховного Суду
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
Відповідно до вимог частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно з частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Вказані підстави для вжиття заходів забезпечення позову є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до частин першої та другої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 КАС України).
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в справі № 640/1305/20.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20 листопада 2020 року Дисциплінарна комісія приватних виконавців при Міністерстві юстиції України прийняла рішення за поданням від 03 листопада 2020 року щодо притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді зупинення діяльності строком на 1 (один) місяць.
Приватний виконавець ОСОБА_1 у заяві про забезпечення позову до подання позовної заяви просив суд зупинити дію такого рішення і заборонити Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис у Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності заявника.
Суд першої інстанції, з судовим рішенням якого погодився апеляційний суд, заяву про забезпечення позову задовольнив частково. Заборонив Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії.
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що невжиття заходів задля попередження зупинення діяльності заявника, ймовірність якого перебуває у прямому зв`язку із внесенням Міністерством юстиції України запису до Єдиного реєстру приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії, може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів приватного виконавця ОСОБА_1, щодо яких буде подано адміністративний позов, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль і витрат.
Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке.
Звернення заявника до суду із відповідною заявою обумовлено зупиненням дії дисциплінарного стягнення, законність чи протиправність накладення якого є предметом перевірки за результатами окремого судового розгляду.
Заява приватного виконавця ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову не містить обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам, що унеможливило б їхній захист без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі, зокрема, шляхом заборони Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця. Також до заяви не додано жодних доказів на підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду.
Отже, часткове задоволення цієї заяви про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони реалізації правового акта індивідуальної дії про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 у дійсності призвело до продовження виконання заявником своїх службових обов`язків.
Ухвала суду про забезпечення позову не може бути підставою зміни таких правовідносин.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 5 вересня 2019 року в справі №01-07/12/18, від 18 лютого 2021 року в справі №ЗД/380/35/20, від 17 березня 2021 року в справі №640/19167/20, від 31 березня 2021 року в справі №560/6068/20, від 19 травня 2021 року в справі №ЗД/380/54/20.
Також суд касаційної інстанції зазначає, що забезпечення позову шляхом заборони Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії є вирішенням спору по суті, оскільки приватний виконавець в подальшому здійснює виконавчі дії, незважаючи на наявність чинного рішення про порушення приватним виконавцем вимог законодавства при здійсненні виконавчого провадження, що може в подальшому зашкодити правам третіх осіб.
Окрім того, Верховний Суд зауважує, що абзацом 13 пункту 2 розділу II "Порядку формування і ведення Єдиного реєстру приватних виконавців України", затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 5 серпня 2016 року №2431/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 серпня 2016 року №1125/29255 (далі - "Порядок"), визначено, що підставою для внесення відомостей до Єдиного реєстру є рішення суду про скасування рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців про накладення на приватного виконавця дисциплінарного стягнення та наказу, яким введено в дію таке рішення.
Згідно з абзацом 5 пункту 3 розділу II Порядку при внесенні до Єдиного реєстру відомостей про рішення суду про скасування рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців щодо накладення на приватного виконавця дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення або припинення його діяльності та наказу, яким його введено в дію таке рішення, стан діяльності приватного виконавця повертається до стану, який діяв до прийняття цього рішення.
Пунктом 4 Порядку визначено, що безпосереднє унесення відомостей до Єдиного реєстру забезпечується структурним підрозділом Міністерства юстиції України, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання судових рішень і рішень інших органів.
Отже, набрання судовим рішенням законної сили, яким скасовано рішення Дисциплінарної комісії при Міністерстві юстиції України про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця і наказу Міністерства юстиції України, яким його введено в дію, є підставою для останнього внести до Єдиного реєстру приватних виконавців України відповідні відомості про скасування відповідного дисциплінарного стягнення.
Верховний Суд відхиляє аргументи скаржника про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України, оскільки згідно з цим пунктом не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
Ураховуючи, що саме рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців, оформлене протоколом №45 від 20 листопада 2020 року є підставою для внесення відомостей до Єдиного реєстру приватних виконавців України про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення, у судів першої та апеляційної інстанції були відсутні правові підстави для застосування пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
За таких обставин, а також за відсутності підстав, передбачених статтею 150 КАС України, висновки судів попередніх інстанцій про необхідність вжиття заходу забезпечення позову, шляхом заборони Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця є помилковими.
Аналогічні правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 09 червня 2021 року у справі № 420/2157/20.
Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень судами першої й апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень в частині задоволення заяви про забезпечення позову і ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову в цій частині.
Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Враховуючи те, що в ході судового розгляду справи відповідачем витрати, пов`язані із залученням свідків і проведенням судових експертиз, не здійснювались, сплачена сума судового збору відповідачу як суб`єкту владних повноважень не компенсується.
Керуючись статтями 150, 151, 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд