ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 926/311/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Берднік І.С. - головуючого, Зуєва В.А., Міщенка І.С.,
секретар судового засідання - Корнієнко О.В.,
за участю представників:
Офісу Генерального прокурора - Гавловської А.В.,
Міністерства оборони України - Ярусевича Д.Ю.,
Квартирно-експлуатаційного відділу міста Чернівці - не з`явився,
Чернівецької міської ради - Баланецького О.Д.,
Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області - не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Чернівецької міської ради
на постанову Західного апеляційного господарського суду від 25.05.2021 (у складі колегії суддів: Бонк Т.Б. (головуючий), Матущак О.І., Якімець Г.Г.)
та рішення Господарського суду Чернівецької області від 03.12.2020 (суддя Гончарук О.В.)
у справі № 926/311/20
за позовом Виконуючого обов`язки військового прокурора Чернівецького гарнізону в інтересах держави в особі: Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу міста Чернівці
до Чернівецької міської ради,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області,
про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування,
ВСТАНОВИВ:
У лютому 2020 року Виконуючий обов`язки військового прокурора Чернівецького гарнізону (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу міста Чернівці (далі - КЕВ м. Чернівці) до Чернівецької міської ради, у якому просив визнати незаконним рішення Чернівецької міської ради від 05.03.2019 № 1652 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб щодо надання дозволів на виготовлення та затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі, що знаходяться в постійному користуванні, визнання такими, що втратили чинність, окремих пунктів рішень з цих питань" у частині прийняття пунктів 9, 9.1, 9.2 про відмову КЕВ м. Чернівці у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: вул. Ленківська, 4, орієнтовною площею 1,5000 га, для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, у зв`язку з невідповідністю містобудівній документації (територія садових товариств, що підлягають переведенню під житлову садибну забудову), про їх резерв для учасників бойових дій та про визначення Управлінню містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради надати пропозиції щодо її подальшого використання.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішенням виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 21.07.1987 № 203/7 "Про відведення земельних ділянок" з землекористування Чернівецької КЕЧ району (правонаступником якої є КЕВ м. Чернівці) вилучено земельну ділянку площею 0,50 га по вул. Оріхівській, 29 і замість неї відведено земельну ділянку площею 1,5 га по вул. Ленківській для господарських потреб, яка перебуває у безстроковому і безоплатному користуванні КЕВ м. Чернівці та відповідно до статті 77 Земельного кодексу України (далі - ЗК) належить до земель оборони.
Відповідно до плану виконання заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки по підпорядкованим КЕВ КЕЧ (районів) на 2019 рік, складеного Головним квартирно-експлуатаційним управлінням Збройних Сил України та Західним територіальним КЕУ, передбачено оформлення технічної документації із землеустрою, у тому числі щодо земельної ділянки військового містечка № 197 площею 1,5000 га на вул. Ленківській, 4 у м. Чернівці.
На виконання цих заходів 08.01.2019 КЕВ м. Чернівці як постійний землекористувач звернувся до Чернівецької міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, проте рішенням від 05.03.2019 № 1652 було відмовлено у наданні дозволу на складання проекту землеустрою з огляду на невідповідність містобудівній документації (територія садових товариств, що підлягають переведенню під житлову забудову), та зарезервовано цю земельну ділянку для учасників бойових дій.
Позивачі вважають це рішення незаконним, оскільки всупереч положень статей 13, 20, 92, 95, 96 ЗК, законів України "Про використання земель оборони", "Про правовий режим майна у Збройних силах України" Чернівецька міська рада розпорядилася землями оборони на власний розсуд.
Прокурор, обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави в суді відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), послався на те, що спірна земельна ділянка є власністю держави і її незаконне використання іншими особами позбавляє державу права користуватися належним їй майном, однак Міністерство оборони України та КЕВ м. Чернівці, як органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, протягом тривалого часу не вжили жодних заходів для здійснення захисту порушених інтересів держави у сфері земельних відносин.
Ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 13.08.2020 залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області (далі - ГУ Держгеокадастру).
Рішенням Господарського суду Чернівецької області від 03.12.2020, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 25.05.2021, позов задоволено.
Не погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, у червні 2021 року Чернівецька міська рада подала касаційну скаргу, у якій (із урахуванням нової редакції касаційної скарги), посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права та наявність випадку, передбаченого пунктом 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), просить скасувати постанову Західного апеляційного господарського суду від 25.05.2021 та рішення Господарського суду Чернівецької області від 03.12.2020, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 09.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі № 926/311/20 за касаційною скаргою Чернівецької міської ради з підстави, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК, та призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 29.09.2021.
Керівник Чернівецької спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону у відзиві на касаційну скаргу зазначає про правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права при вирішенні спору, тому просить залишити оскаржені судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
КЕВ м. Чернівці, ГУ Держгеокадастру в судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином, із заявами до суду про відкладення розгляду справи з зазначенням будь-яких поважних причин неможливості явки їхніх представників у судове засідання або з клопотанням про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції відповідно до частини 4 статті 197 ГПК не зверталися.
Ураховуючи наведене, висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "В`ячеслав Корчагін проти Росії", те, що явка учасників справи не визнавалася судом обов`язковою, а участь у засіданні суду є правом, а не обов`язком сторони, Верховний Суд дійшов висновку про можливість розгляду касаційної скарги по суті за відсутності зазначених представників.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи та заперечення проти неї, перевіривши матеріали справи, Верховний Суд дійшов таких висновків.
При вирішенні справи судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням виконавчого комітету Чернівецької міської ради народних депутатів від 21.07.1987 № 203/7 "Про відведення земельних ділянок" вилучено з землекористування Чернівецької КЕЧ району (правонаступником якої є КЕВ м. Чернівці) земельну ділянку загальною площею 0,50 га по вул. Оріхівській, 29. Замість вилученої земельної ділянки вирішено відвести Чернівецькій КЕЧ району земельну ділянку площею 1,5 га по вул. Ленківській, 4 для господарських потреб.
Відповідно до наказу начальника Чернівецького гарнізону від 08.07.2003 № 22 "Про закріплення земельних ділянок за військовими частинами та установами Чернівецького гарнізону" з метою упорядкування питань щодо ефективного використання земель, наданих для потреб Збройних Сил України, закріплено за військовою частиною А-1028 земельну ділянку військового містечка № 197 площею 1,5 га.
Згідно з актом приймання-передачі основних засобів від 07.12.2006 військова частина А-1028 передала КЕВ м. Чернівці земельну ділянку площею 1,5 га по вул. Ленківській,4 у м Чернівці.
За даними, внесеними до форми 405Б (відомість щодо розбіжностей в обліку земельних ділянок, які числяться за Міністерством оборони України по КЕВ м. Чернівці, станом на 01.10.2017) та форми 405 (відомість наявності та використання земель оборони Міністерства оборони України, станом на 01.01.2019), земельна ділянка військового містечка № 197 по вул. Ленківська, 4, площею 1,5 га відведена для користування КЕВ м. Чернівці.
Відповідно до інформації про земельні ділянки, які обліковуються за Міністерством оборони України та території Чернівецької області та потребують внесення до Державного земельного кадастру, доданої до листа ГУ Держгеокадастру від 26.03.2019 № 0-24-0.21-1278/2-19, до переліку таких земельних ділянок належить земельна ділянка площею 1,500 га по вул. Ленківській (рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради народних депутатів від 21.07.1987 № 203/7).
На виконання заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, що належать до земель оборони, Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління Міністерства оборони України звернулося до начальників КЕВ, КЕЧ з листом від 14.01.2019 № 303/23/1/149/37, у якому викладено вимогу щодо негайного звернення до органів місцевого самоврядування з метою отримання дозволів про розроблення технічної документації із землеустрою щодо земельних ділянок оборони, у тому числі земельної ділянки військового містечка № 197 площею 1,5000 га, що знаходиться на вул. Ленківській, 4 у м. Чернівці.
КЕВ м. Чернівці звернувся до Чернівецької міської ради з листом від 08.01.2019 № 61, у якому викладено прохання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки військового містечка № 197 площею 1,5000 га, за адресою: вул. Ленківська,4, м. Чернівці, для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України. До цього листа було додало рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради народних депутатів від 21.07.1987 № 203/7.
Рішенням Чернівецької міської ради від 05.03.2020 № 1652 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб щодо надання дозволів на виготовлення та затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі, що знаходяться в постійному користуванні, визнання такими, що втратили чинність, окремих пунктів рішень з цих питань", зокрема відмовлено КЕВ м. Чернівці у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою Ленківська, 4, орієнтовною площею 1,5000 га, для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, у зв`язку з невідповідністю містобудівній документації (територія садових товариств, що підлягають переведенню під житлову садибну забудову) (пункт 9 рішення). Згідно з пунктами 9.1 та 9.2 цього рішення зазначену земельну ділянку вирішено зарезервувати для учасників бойових дій, а Управлінню містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради визначено надати пропозиції щодо її подальшого використання.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, КЕВ м. Чернівці до Чернівецької міської ради, просив визнати незаконним це рішення органу місцевого самоврядування у відповідній частині, оскільки в порушення положень статей 13, 20, 92, 95, 96 ЗК, законів України "Про використання земель оборони" і "Про правовий режим майна у Збройних Силах України" відповідач розпорядився земельною ділянкою, яка належить до земель оборони, з перевищенням повноважень. Підстави для представництва інтересів держави в суді прокурором обґрунтовано обставинами невжиття органами, уповноваженими представляти інтереси держави в спірних правовідносинах, протягом тривалого часу заходів для здійснення захисту порушених інтересів держави у сфері земельних відносин, так як спірна земельна ділянка є власністю держави і її незаконне використання іншими особами позбавляє державу права користуватись належним їй майном.
Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив із того, що спірна земельна ділянка належить до земель оборони державної власності, а відтак, приймаючи оспорюване рішення, міська рада безпідставно в порушення права державної власності вчинила розпорядчі дії щодо цієї ділянки.
У поданій касаційній скарзі Чернівецька міська рада послалася на положення статей 12, 39, 83,123, 125, 126 ЗК, статей 11, 16, 20-22 ЗК (у редакції 1985 року), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та зазначила, що судами попередніх інстанцій при вирішенні спору неправильно застосовано норми матеріального права, щодо застосування яких у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду, порушено норми процесуального права, оскільки у матеріалах справи відсутні докази належності спірної земельної ділянки до земель оборони та відсутні правові підстави, які б надави КЕВ м. Чернівці право на першочергове отримання земельної ділянки.
Верховний Суд, переглянувши у касаційному порядку оскаржене судове рішення, враховуючи встановлені ГПК межі такого перегляду, виходить із такого.
Згідно з частиною 1 статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Отже, підставами для визнання акта недійсним є його невідповідність вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, і, одночасно, порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.
За змістом статті 84 ЗК у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності (частина 1). Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом (абз. 1 частини 2). До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема землі оборони (частина 4).
Відповідно до частини 1 статті 77 ЗК землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України.
Аналогічні за змістом положення наведено і у статті 1 Закону України "Про використання земель оборони", відповідно до якої землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України.
Військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог Земельного кодексу України (стаття 2 Закону України "Про використання земель оборони").
Згідно зі статтею 16 ЗК Української РСР (у редакції на час прийняття рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради народних депутатів від 21.07.1987 № 203/7) надання земельних ділянок у користування здійснюється в порядку відведення. Відведення земельних ділянок провадиться на підставі постанови Ради Міністрів УРСР або рішення виконавчих комітетів обласної, районної, міської, селищної і сільської Рад народних депутатів в порядку, встановлюваному законодавством Союзу РСР і Української РСР. У постановах або рішеннях про надання земельних ділянок вказується мета, для якої вони надаються, і основні умови користування землею.
Як установлено судами попередніх інстанцій у межах визначених процесуальним законом повноважень, земельну ділянку площею 1,5 га по вул. Ленківській, 4 у м. Чернівці на підставі рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради народних депутатів від 21.07.1987 № 203/7 "Про відведення земельних ділянок" було відведено Чернівецькій КЕЧ району (правонаступником якої є КЕВ м. Чернівці) для господарських потреб; в подальшому її було закріплено за військовою частиною А 1028, а згодом передано КЕВ м. Чернівці. Отже, спірна земельна ділянка належить до земель оборони державної форми власності та перебуває у безстроковому користуванні КЕВ м. Чернівці на законних підставах, що підтверджується наявними у матеріалах справи доказами.
Доводи Чернівецької міської ради, наведені у касаційній скарзі, про те, що відсутність правовстановлюючих документів на спірну земельну ділянку не може свідчити про її належність до земель оборони державної власності відхилюються судом касаційної інстанцій, оскільки, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції на аналогічний довід апеляційної скарги відповідача, наявність чи відсутність у землекористувача документів на користування земельною ділянкою не змінює її правового статусу, оскільки його визначено законом.
При цьому, за встановлених судами обставин, правовою підставою звернення КЕВ м. Чернівці до відповідача щодо складання документів, що посвідчують право на спірну земельну ділянку, як раз і було рішення відповідного органу про відведення цієї земельної ділянки в порядку обміну Чернівецькій КЕЧ району, яке у встановленому порядку незаконним не визнавалося, тому суди дійшли обґрунтованого висновку про недійсність рішення Чернівецької міської ради від 05.03.2019 № 1652, яким безпідставно відмовлено у завершенні процедури оформлення документів на цю земельну ділянку в порядку, передбаченому статтею 123 ЗК.
Водночас судами не встановлено, а відповідачем належними і допустимими доказами не доведено будь-яких обставин належності спірної земельної ділянки до земель комунальної власності, у тому числі до земель житлової та громадської забудови (на що здійснено посилання скаржником у касаційній скарзі), тому за обґрунтованими висновками судів попередніх інстанцій рада, приймаючи оскаржене у цій справі рішення з питання подальшого використання зазначеної земельної ділянки (переведення під житлову садибну територію, резервування для потреб інших осіб), вчинила відповідні дії щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, яка перебуває у державній власності як землі оборони, за відсутності на те правових підстав.
Посилання Чернівецької міської ради у касаційній скарзі як на підтвердження доводів належності спірної земельної ділянки до земель комунальної власності відповідної територіальної громади на положення пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" не можна визнати обґрунтованим, оскільки положеннями пункту 4 розділу II Прикінцеві та перехідні положення зазначеного Закону передбачено, що у державній власності залишаються, зокрема, розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки, які належать до земель оборони.
З огляду на те, що при вирішенні цієї справи позивачами доведено невідповідність оспорюваного рішення Чернівецької міської ради від 05.03.2019 № 1652 у відповідній частині вимогам законодавства та порушення у зв`язку з його прийняттям прав та інтересів держави щодо спірної земельної ділянки, яка належить до земель оборони, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.
За змістом касаційної скарги (з урахуванням заяви про усунення недоліків касаційної скарги) підставою оскарження рішень судів попередніх інстанцій є приписи пункту 3 частини 2 статті 287 ГПК, згідно з якими підставами касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Водночас Верховний Суд вважає необґрунтованою наведену відповідачем підставу касаційного оскарження судових рішень, оскільки ця норма спрямована на формування єдиної правозастосовчої практики шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію правовідносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору. Отже, у разі подання касаційної скарги на підставі зазначеного пункту скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму матеріального чи процесуального права суди попередніх інстанцій застосували неправильно, а також обґрунтувати необхідність застосування такої правової норми для вирішення спору, у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права, та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.
Проте наведене скаржником в касаційній скарзі в обґрунтування цієї підстави касаційного оскарження формулювання своїх доводів не дає Суду однозначно зрозуміти, щодо яких саме норм у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду.
Будь-яких обставин, які є обов`язковою підставою для скасування постановлених у справі судових рішень відповідно до частини 1 статті 310 ГПК, касаційна скарга Чернівецької міської ради не містить.
Інші доводи касаційної скарги не обґрунтовані підставами касаційного оскарження, визначеними частиною 2 статті 287 ГПК, не спростовують наведених висновків та не впливають на них.
Загалом обґрунтування касаційної скарги стосується повторного дослідження обставин, що вже були встановлені судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи, та переоцінки тих доказів, які вже оцінювалися судами в процесі розгляду цієї справи, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.
Наведене в сукупності виключає можливість задоволення касаційної скарги.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК суд касаційної інстанції, за результатами розгляду касаційної скарги, має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
За змістом статті 309 ГПК суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Ураховуючи те, що доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права при прийнятті оскаржених судових рішень не знайшли свого підтвердження, суд касаційної інстанції дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постановлених у справі судових рішень - без змін.
Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК покладається на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд