ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 жовтня 2021 року
м. Київ
Справа № 910/12762/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Зуєва В.А.,
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 06 липня 2021 року (головуючий - Разіна Т.І., судді: Іоннікова І.А., Тарасенко К.В.) у справі
за позовом Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у м. Києві
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ринок-Н",
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державного підприємства "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця",
про знесення самовільно збудованого об`єкта нерухомості та повернення земельної ділянки.
(у судовому засіданні взяли участь: представник Позивача - Шевчук О.П. та прокурор - Савицька О.В.)
ХРОНОЛОГІЯ СПОРУ
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. У серпні 2020 року заступник керівника Київської місцевої прокуратури № 5 (правонаступником якої є Оболонська окружна прокуратура міста Києва) (далі - "прокурор") звернувся у Господарський суд міста Києва з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у м. Києві (далі - "позивач", ГУ Держгеокадастру у м. Києві) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ринок-Н" (далі - "відповідач", ТОВ "Ринок-Н") у якому просив:
- зобов`язати ТОВ "Ринок-Н" знести самочинно збудований об`єкт нерухомості - нежитлове триповерхове приміщення загальною площею 522,5 кв.м, що знаходиться на земельній ділянці площею 0,04 га, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:78:137:0005 по вул. Вишгородській, 150 в Оболонському районі м. Києва;
- зобов`язати ТОВ "Ринок-Н" повернути ГУ Держгеокадастру у м. Києві земельну ділянку площею 0,04 га, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:78:137:0005 по вул. Вишгородській, 150 в Оболонському районі м. Києва, привівши її у придатний для використання стан.
1.1. Заявлені позовні вимоги узагальнено обґрунтовані тим, що відповідач в порушення вимог чинного законодавства користується спірною земельною ділянкою державної форми власності для розміщення та експлуатації власного нерухомого майна (готелю) без правовстановлюючих документів. За твердженням прокурора згаданий готель є самочинним будівництвом, а тому має бути знесений.
Короткий зміст і мотиви рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Господарського суду міста Києва від 25.01.2021 позов задоволено повністю з мотивів його доведеності та обґрунтованості.
3. За наслідками перегляду справи в апеляційному порядку, постановою Північного апеляційного господарського суду від 06.07.2021, вказане рішення місцевого господарського суду скасовано, а позов прокурора залишено без розгляду.
3.1. Постанова апеляційного господарського суду мотивована тим, що звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у м. Києві у даній справі є передчасним, позаяк таке звернення фактично усунуло позивача від можливості самостійного пред`явлення позову до суду. На думку апеляційного господарського суду прокурором не була надана можливість позивачу у розумні строки відреагувати на ймовірні порушення інтересів держави, оскільки позов подано всього лише через 13 днів після повідомлення останнього про намір здійснення прокуратурою представництва інтересів держави у суді.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погодившись із постановою апеляційного господарського суду, перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить її скасувати, а дану справу направити до господарського суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи касаційної скарги (узагальнено)
4. Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції було неправильно застосовано приписи статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Крім цього вказує, що апеляційним господарським судом було порушено також положення частини 4 статті 236 Господарського процесуального кодексу України, частини 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", позаяк ним не було враховано висновків Верховного Суду щодо правильного застосування вказаної норми права, які було викладено у постановах від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18, від 24.03.2021 у справі № 910/7250/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 20.01.2021 у справі № 927/468/20.
4.1. Обґрунтовуючи вказане скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції не враховано того, що при пред`явленні позову до суду у даній справі, прокурором у повному обсязі виконано вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та неодноразово повідомлено ГУ Держгеокадастру у м. Києві про порушення земельного законодавства, як орган уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах. Компетентний орган же протягом розумного строку після отримання таких повідомлень не повідомив прокурора про свою позицію щодо захисту інтересів держави, самостійно з позовом до суду не звернувся, що у свою чергу є його бездіяльністю та є достатньою підставою для звернення прокурора з позовною заявою.
Доводи відзиву Позивача (узагальнено)
5. ГУ Держгеокадастру у м. Києві повністю підтримує заявлену касаційну скаргу з викладених у ній мотивів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду попередньої інстанції в контексті встановлених обставин спору
6. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.
6.1. Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
7. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
7.1. Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України) встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
7.2. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
8. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
8.1. Відповідно до частин 1, 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
9. За обставинами цієї справи прокурор в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у м. Києві звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до ТОВ "Ринок-Н" про знесення самовільно збудованого об`єкта нерухомості та повернення земельної ділянки.
9.1. В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді, а саме ГУ Держгеокадастру у м. Києві, прокурор зазначав, що використання відповідачем земельної ділянки сільськогосподарського призначення (розпорядником якої є позивач) без правовстановлюючих документів та здійснення на ній самочинного будівництва безумовно порушує інтереси держави, яка у даному випадку незаконно позбавлена можливості вільно користуватися своєю власністю. Водночас достеменно знаючи про такі порушення ГУ Держгеокадастру у м. Києві жодних дій та заходів щодо усунення вказаних порушень не здійснено, що на думку прокурора давало йому підстави для звернення до суду із даним позовом самостійно.
10. Розглядаючи дану справу господарський суд апеляційної інстанції вирішив, що звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у м. Києві у даній справі є передчасним, позаяк таке звернення фактично позбавило позивача можливості у розумні строки відреагувати на ймовірні порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову, чи вчинення інших дій для вирішення ситуації або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність порушення.
11. Але, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не погоджується з вказаним висновком апеляційного господарського суду, вважає його помилковим та таким, що зроблений без урахування правових позицій Верховного Суду, які було викладено, зокрема, у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 20.01.2021 у справі № 927/468/20 щодо правильного застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
12. Так, згідно з частинами 4, 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор дійсно зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
12.1. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.
13. У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду надаючи висновок щодо застосування приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" вказала, що звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
13.1. Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
14. В ході розгляду цієї справи судами установлено, що:
- 23.09.2019 прокурор звернувся до ГУ Держгеокадастру у м. Києві із запитом (вих. № 42-986-19) про надання інформації в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", в якому просив надати до 30.09.2019 інформацію та завірені належним чином копії підтверджуючих документів щодо наступних питань, а саме: чи подавались на даний час будь-якими суб`єктами господарювання, фізичними особами, в тому числі ТОВ "Ринок-Н" документи на оформлення права користування земельною ділянкою, що знаходиться за адресою: м. Київ, вул. Вишгородська, 150 (кадастровий номер 8000000000:78:137:0005); чи відомо було про факт самовільного зайняття земельної ділянки за вказаною адресою, самовільного будівництва та розміщення суб`єктами господарювання, в тому числі ТОВ "Ринок-Н", на вказаній земельній ділянці готелю; які заходи реагування вживалися з приводу виявлених порушень вимог земельного та містобудівного законодавства; чи велася претензійно-позовна робота з приводу виявлених порушень;
- 23.12.2019 прокурор знову звернувся до ГУ Держгеокадастру у м. Києві із запитом (вих. № 54-3601вих-20) про надання інформації в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", в якому просив надати до 03.01.2020 інформацію та завірені належним чином копії підтверджуючих документів щодо тих же питань, які адресувалися державному органу у попередньому запиті;
- 14.04.2020 прокурор ще раз звернувся до ГУ Держгеокадастру у м. Києві із запитом (вих. № 54-2749вих-20) про надання інформації в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", в якому просив у десятинний строк з дня отримання цього запиту надати інформацію про те, які заходи реагування вживалися з приводу виявлених порушень вимог земельного та містобудівного законодавства;
- 18.05.2020 прокурор вже в четверте звернувся до ГУ Держгеокадастру у м. Києві із запитом (вих. № 54-3601вих-20) про надання інформації в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", в якому знову просив у десятинний строк з дня отримання цього запиту надати інформацію, які заходи реагування вживалися з приводу виявлених порушень вимог земельного та містобудівного законодавства.
14.1. Після цього, 07.08.2020 прокурор листом (№ 54-5857вих-20) повідомив ГУ Держгеокадастру у м. Києві про намір здійснення прокуратурою представництва в суді законних інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у м. Києві шляхом пред`явлення позову до ТОВ "Ринок-Н" про знесення самовільно збудованого об`єкту нерухомості та повернення земельної ділянки.
14.2. В подальшому, 21.08.2020 прокурором вже було подано позовну заяву у даній справі до Господарського суду міста Києва.
15. Верховний Суд вважає, що вказані, встановлені судами попередніх інстанцій обставини, переконливо свідчать про те, що вже у вересні 2019 року (ще після першого звернення прокурора до позивача) ГУ Держгеокадастру у м. Києві об`єктивно стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави у спірних правовідносинах. Більше того, після вересня 2019 року прокурор ще тричі звертався до позивача із відповідними запитами у яких просив надати інформацію про те, які заходи реагування вживалися з приводу виявлених порушень вимог земельного та містобудівного законодавства чи велася претензійно-позовна робота з приводу виявлених порушень, проте доказів того, що позивачем такі заходи здійснювалися, матеріали цієї справи не містять.
15.1. 07.08.2020 прокурор листом повідомив позивача про намір здійснення прокуратурою представництва в суді законних інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у м. Києві шляхом пред`явлення позову до ТОВ "Ринок-Н" про знесення самовільно збудованого об`єкту нерухомості та повернення земельної ділянки, проте доказів надання ГУ Держгеокадастру у м. Києві відповіді на вищевказаний лист матеріали цієї справи також не містять.
15.2. За викладеного, звернення 21.08.2020 прокурора до суду з позовом у даній справі не можна вважати передчасним, оскільки позивач мав більше ніж достатньо часу для належного реагування на виявлені порушення, для проведення відповідних перевірок та для самостійного звернення із позовними вимогами.
15.3. Проміжок часу який минув між повідомленням прокурора про звернення до суду і безпосереднім зверненням не є визначальним для висновку про його "розумність", позаяк запропонована Великою Палатою Верховного Суду категорія "розумності" має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінена судами виключно темпорально (див. висновки Верховного Суду у постанові від 20.01.2021 у справі № 927/468/20).
16. Таким чином, здійснивши касаційне провадження у даній справі колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги про те, що при зверненні до суду з позовними вимогами у даній справі прокурором було дотримано усіх вимог, які передбачені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", тоді як протилежні висновки апеляційного господарського суду є помилковими.