ПОСТАНОВА
Іменем України
27 жовтня 2021 року
м. Київ
справа №640/19974/19
адміністративне провадження № К/9901/33718/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Міністерства культури та інформаційної політики
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 липня 2020 року (суддя Шрамко Ю.Т.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року (колегія у складі суддів Карпушової О.В., Епель О.В., Степанюка А.Г.)
у справі № 640/19974/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будгруппроектінвест-1"
до Міністерства культури та інформаційної політики, Міністерства культури України
про визнання протиправним та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. 18.10.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю "Будгруппроектінвест-1" (далі - ТОВ "Будгруппроектінвест-1", позивач) звернулося до суду з позовом до Міністерства культури, молоді та спорту (далі - МКМС) про визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18 щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва".
2. У грудні 2019 року МКМС та Міністерство культури України (далі - Мінкультури) подали до суду клопотання про заміну неналежного відповідача (МКПС) на Мінкультури.
3. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 13.01.2020 залучив до участі в справі Мінкультури як співвідповідача.
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020, позов задоволено.
5. 07.12.2020 Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - МКІП) як правонаступник МКМС, подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
6. Верховний Суд ухвалою від 09.12.2020 відкрив касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.10.2007 земельна ділянка кадастровий номер 8000000000:82:068:0061, площею 5984 кв. м, яка розташована на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва, була передана в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю "Фін-Інвест Менеджмент" (далі - ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент") строком на 10 років відповідно до укладеного із Київською міською радою договору оренди земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Мисаном В.І. 08.10.2007 за реєстровим № 3487; зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 15.10.2007 за № 82-6-00454.
8. 21.12.2016 ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" передало частину прав замовника будівництва об`єкта та надало зазначену земельну ділянку ТОВ "Будгруппроектінвест-1" під будівельний майданчик для здійснення будівництва об`єкту, про що сторони уклали договір про будівництво багатофункціонального комплексу за адресою: м. Київ, вулиця Старонаводницька, 42-44.
9. 28.12.2016 Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (№ 1780/16/012/009-16) на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва для будівництва багатофункціонального комплексу.
10. 01.12.2017 Київська міська рада та ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" поновили на 10 років договір оренди земельної ділянки, укладений 08.10.2007. Відповідний договір був посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Кравченко Н.П. за реєстровим № 368.
11. 30.03.2018 Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" дозвіл на виконання будівельних робіт № ІV 113180890305 на об`єкті "Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва", вид будівництва - нове будівництво, клас наслідків (відповідальності) - значні наслідки (СС3).
12. 21.06.2018 Управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України за результатами проведення візуального спостереження та фотофіксації містобудівної ситуації на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва склало акт обстеження про те, що:
- земельна ділянка за вказаною адресою розташовується в Центральному історичному ареалі міста Києва згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804;
- відсутність відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини, для здійснення робіт з будівництва на цій території містить ознаки порушень ч. 3 ст. 6-1, ч. 3 ст. 32 та ч. 1 ст. 35 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III).
13. 19.07.2018 Міністерство культури України винесло ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" припис № 1/22-18 про:
- негайне припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва", як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32, ст. 35 Закону № 1805-III без відповідного дозволу Міністерства культури України.
- вжиття заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
- надання пояснень по суті фактів, викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21.06.2018.
14. 16.09.2019 ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" листом № 06-09 повідомило ТОВ "Будгруппроектінвест-1" про винесення Міністерством культури України припису від 19.07.2018 № 1/22-18.
15. ТОВ "Будгруппроектінвест-1" оскаржило цей припис до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. ТОВ "Будгруппроектінвест-1" обґрунтовувало позовні вимоги тим, що частково виконує функції замовника на об`єкті "Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва", здійснює фінансування будівництва, тому припис Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18 порушує його права та законні інтереси.
У Реєстрі пам`яток національного значення, розміщеному на веб-сайті Міністерства культури України (http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=245365203&cat_id=244910406) відсутня інформація про те, що земельна ділянка на вул. Старонаводницька, 42-44 у м. Києві є культурною спадщиною національного значення, включена до Переліку пам`яток культурної спадщини національного значенням м. Києва, є охоронюваною археологічною територією, а дія наказу Міністерства культури України від 21.10.2011 № 912/0/16-11 "Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" зупинена.
Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України. Проте на дату проведення візуального обстеження та винесення оскаржуваного припису межі та режими використання історичних ареалів у м. Києві в установленому порядку не затверджені, а тому, забудовник не зобов`язаний отримувати від Міністерства культури будь-які дозволи або погодження, пов`язані зі здійсненням будівництва.
Посилання в акті обстеження на те, що спірна земельна ділянка розташована у безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони складової частини об`єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО "Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська лавра" не підтверджується належними доказами.
ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" та позивач не є суб`єктами, які повинні одержувати дозвіл на проведення земляних та інших робіт відповідно до ч. 1 ст. 35 Закон № 1805-III на об`єкті будівництва багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва.
Крім того, вимога оскаржуваного припису щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті не є конкретною та не вказує на зміст дозволу, відсутність якого є підставою для винесення припису.
До отримання від ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" листа від 16.09.2019 № 06-09 позивач не мав об`єктивної можливості оскаржити в судовому порядку припис Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18 у зв`язку з відсутністю будь-якої інформації про його винесення.
17. МКМС подало відзив на позовну заяву, в якому просило відмовити ТОВ "Будгруппроектінвест-1" у задоволенні позову, обґрунтовуючи відзив тим, що оскаржуваний припис видано відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Верховний Суд у постанові від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18 за аналогічним позовом ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" про скасування припису Мінкультури встановив, що земельна ділянка знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, що ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" проводить будівельні роботи без відповідного дозволу Мінкультури.
Твердження позивача щодо відсутності затверджених меж Центрального історичного ареалу міста Києва є безпідставними, оскільки такі межі затверджені історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану м. Києва та проєкту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804. Зазначений історико-містобудівний опорний план у судовому порядку не оскаржувався, є чинним; Мінкультури на дату його прийняття (28.03.2002) не мало обов`язку затверджувати межі історичного ареалу міста Києва.
Дозвіл на проведення археологічної розвідки, розкопки та дозвіл на проведення земляних робіт, це два різні дозволи, які видаються окремо. Позивач плутає, які саме дозволи повинно було отримати ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент", яке для проведення будівельних робіт повинно було розробити історико-містобудівельне обґрунтування та погодити його в Міністерстві. Через неповідомлення про початок будівництва Держава не проінформувала Комітет Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні роботи в буферній зоні об`єкта культурної спадщини, внесеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Оскаржуваний припис було видано у зв`язку з неотриманням дозволу на проведення земляних робіт.
18. Мінкультури не скористалося правом подати відзив на позовну заяву.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що на момент винесення оскаржуваного припису межі історичних ареалів міста Києва в установленому Законом України "Про охорону культурної спадщини" порядку не затверджені, тому відсутні підстави вважати, що земельна ділянка на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва знаходиться у межах Центрального історичного ареалу м. Києва.
Крім того, у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України відсутні дані про віднесення Мінкультури зазначеної земельної ділянки до пам`яток культурної спадщини як національного чи місцевого значення.
Позивач не є особою, яка відповідно до ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III повинна одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на вищевказаному об`єкті будівництва, що відповідає правовій позиції, викладеній у п. п. 75-82 постанови Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 826/5755/17.
Постанова Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18, в якій встановлено порушення ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" законодавства про охорону культурної спадщини при здійсненні будівельних робіт в історичному ареалі м. Києва без відповідного дозволу Міністерства культури України, ухвалена за інших фактичних обставин, оскільки у зазначеній справі питання віднесення спірної земельної ділянки до Центрального історичного ареалу м. Києва виходило за межі касаційного перегляду, не оспорювалась сторонами у касаційній скарзі та відзиві на скаргу.
ТОВ "Будгруппроектінвест-1" є частково замовником, фінансує об`єкт будівництва, тому має право оскаржувати правомірність припису Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18, оскільки вимушено зупинити будівельні роботи на необмежений термін.
20. Відхиляючи доводи апеляційної скарги МКІП та залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір стосується правомірності застосування відповідачем ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III щодо необхідності отримання позивачем дозволу на земляні роботи, тоді як у справі № 826/12524/18 був інший предмет спору щодо дотримання відповідачем процедури перевірки, визначеної Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Межі та режими використання історичних ареалів м. Києва в установленому законом порядку не затверджено, що підтверджується зупиненням дії наказу Мінкультури від 21.10.2011 №912/0/16-11 щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва та правовими висновками Верховного Суду, висловленими у справах № 826/5755/17, № 640/21505/18.
Крім того, положення ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III не поширюються на позивача.