ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2021 року
м. Київ
Справа № 914/601/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Чумака Ю. Я. - головуючого, Багай Н. О., Зуєва В. А.,
секретар судового засідання - Лелюх Є. П.,
за участю представників:
прокуратури - Шекшеєва В. С. (прокурор за посвідченням),
позивача - не з`явилися,
відповідача - не з`явилися,
розглянув касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Індустріальний бізнес-парк"
на постанову Західного апеляційного господарського суду від 05.07.2021 (судді: Кордюк Г. Т. - головуючий, Кравчук Н. М., Мирутенко О. Л.) у справі
за позовом Стрийської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Жидачівської міської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Індустріальний бізнес-парк"
про стягнення 269 447, 56 грн за користування земельною ділянкою.
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2017 року перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області звернувся до Господарського суду Львівської області з позовною заявою в інтересах держави в особі Жидачівської міської ради про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю "Індустріальний бізнес-парк" (далі - Товариство) 269 447, 56 грн збитків за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів та без укладення договору оренди.
Короткий зміст судових рішень судів попередніх інстанцій
2. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 29.03.2021 змінено найменування органу прокуратури, який звернувся з позовом до суду, зі "Стрийська місцева прокуратура" на "Стрийська окружна прокуратура".
3. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 05.04.2021 (суддя Березяк Н. Є.) позовну заяву Стрийської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Жидачівської міської ради до Товариства про стягнення 269 447, 56 грн залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
4. Ухвалу суду мотивовано тим, що позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, оскільки:
- прокурор не довів нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах позивачем - Жидачівською міською радою (органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах), оскільки матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Жидачівська міська рада не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом;
- Стрийською окружною прокуратурою Львівської області недотримано обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а за умов відсутності будь-яких звернень прокурора до органу місцевого самоврядування до подання позову з метою надання такому органу можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави бездіяльність Жидачівської міської ради не можна вважати встановленою;
- долученим до позовної заяви листом-повідомленням від 24.03.2017 за № 05-11-73-17 перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області лише повідомив Жидачівського міського голову про те, що вже звернувся до Господарського суду Львівської області із позовною заявою;
- жодних доказів щодо попередніх звернень як з боку Жидачівської міської ради до прокуратури, так і з боку прокуратури до Жидачівської міської ради про необхідність подання позову до матеріалів справи ні прокурором, ні Жидачівською міською радою не долучено.
5. Постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.07.2021 ухвалу Господарського суду Львівської області від 05.04.2021 у справі скасовано, справу № 914/601/17 передано на розгляд Господарському суду Львівської області.
6. Постанову мотивовано тим, що суд першої інстанції не надав належної оцінки доданому до позовної заяви рішенню Жидачівської міської ради від 16.03.2017 № 283, яким орган місцевого самоврядування, враховуючи неодноразові звернення до Товариства з вимогою про оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та здійснення оплати за користування нею, зважаючи на довготривалі судові спори, в порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель вирішив звернутися до Стрийської місцевої прокуратури Львівської області із проханням аби вона звернулася до Господарського суду Львівської області з позовом в інтересах Жидачівської міської ради про відшкодування завданих збитків за користування Товариством земельною ділянкою.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Жидачівська міська рада знала про порушення інтересів держави, мала повноваження для їх захисту, але не зверталася та не мала наміру звертатися до суду за захистом, що було розцінено прокурором як бездіяльність. За встановлених обставин щодо обізнаності уповноваженого органу про порушення інтересів держави та звернення цього органу до прокурора із проханням про представництво інтересів у суді, на думку суду апеляційної інстанції, вимога про звернення прокурора до органу місцевого самоврядування до подання позову з метою надання такому органу можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави і, як наслідок, залишення позову прокурора без розгляду з цих підстав є проявом правового пуризму та надмірного формалізму, який порушує право на справедливий розгляд справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі Товариство просить постанову апеляційного суду скасувати, ухвалу суду першої інстанції залишити в силі.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
8. Скаржник вважає, що при прийнятті постанови апеляційний суд застосував положення статті 131-1 Конституції України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновків щодо застосування цих норм, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18. Хоча суд апеляційної інстанції і посилався на цю постанову у прийнятому рішенні, однак не врахував обставин, зокрема того, що до моменту звернення прокурора до суду відсутнє будь-яке листування між прокуратурою та Жидачівською міською радою щодо виявленого порушення інтересів держави.
Узагальнені доводи інших учасників справи
9. Стрийська окружна прокуратура у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити в її задоволенні з мотивів, викладених в оскаржуваній постанові.
Відзиву на касаційну скаргу від позивача до суду не надійшло.
Розгляд справи
10. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.09.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства на постанову Західного апеляційного господарського суду від 05.07.2021 у справі № 914/601/17, призначено розгляд справи у судовому засіданні на 19.10.2021.
У зв`язку з відпусткою судді Дроботової Т. Б. автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи № 914/601/17 було визначено колегію суддів у складі: Чумак Ю.Я. - головуючий, Багай Н. О., Зуєв В. А., що підтверджується протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.10.2021.
Позиція Верховного Суду
11. Згідно з положеннями частини 1 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити з огляду на таке.
13. Товариство у касаційній скарзі наголошує, що при прийнятті постанови апеляційний суд застосував положення статті 131-1 Конституції України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновків щодо застосування цих норм, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18. Хоча суд апеляційної інстанції і посилався на цю постанову у прийнятому рішенні, однак не врахував обставин, зокрема того, що до моменту звернення прокурора до суду відсутнє будь-яке листування між прокуратурою та Жидачівською міською радою щодо виявленого порушення інтересів держави.
14. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
15. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
16. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
17. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
18. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
19. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв у пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
20. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захист або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
21. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду, для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
22. Обставини щодо дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
23. Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.