РІШЕННЯ
Іменем України
25 жовтня 2021 року
Київ
справа №9901/390/21
адміністративне провадження № П/9901/390/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), у якому просив:
- визнати протиправною відмову ВРУ надати інформацію на запит про доступ до публічної інформації від 02 вересня 2021 року в частині неповідомлення позивача про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів, в тому числі зважаючи на положення Митного кодексу України, Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", Закону України "Про національну безпеку України", тощо;
- зобов`язати ВРУ надати відповідь на запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації, а саме надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів, в тому числі зважаючи на положення Митного кодексу України, Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", Закону України "Про національну безпеку України", тощо; якщо така інформація відсутня, повідомити позивача.
Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивує тим, що відповідач, будучи розпорядником та володіючи публічною інформацією, протиправно відмовив у наданні інформації згідно із запитом позивача від 02 вересня 2021 року. На думку позивача, саме відповідач зобов`язаний відповідно до його компетенції надати відповідь на порушені в одержаному зверненні питання, а не пересилати його за належністю іншому органу. Такі дії ВРУ, на думку позивача, свідчать про протиправну бездіяльність останнього під час розгляду запиту від 02 вересня 2021 року.
Позивач зазначає, що 15 серпня 2021 року направив відповідачеві електронне звернення (шляхом заповнення форми запиту на отримання публічної інформації на офіційному веб порталі ВРУ) з проханням надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів.
На своє звернення позивач отримав лист інформаційного управління Апарату ВРУ від 16 серпня 2021 року у якому вказано, що його звернення не є запитом про доступ до публічної інформації у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації" а тому не підлягає розгляду. Для опрацювання порушених позивачем у запиті питань рекомендовано звернутися із зверненням в порядку, визначеному Законом України "Про звернення громадян".
25 серпня 2021 року позивач повторно направив відповідачу письмове звернення у порядку, визначеному Законом України "Про звернення громадян" та просив надати інформацію, що є у володінні ВРУ.
Листом управління з питань звернень громадян Апарату ВРУ від 28 серпня 2021 року позивача повідомлено про те, що його звернення надіслано за належністю відповідним органам, до повноважень яких належить вирішення порушених у ньому питань.
Позивач 02 вересня 2021 року повторно направив відповідачу електронне звернення з проханням надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів, однак відповідач відмовив у наданні інформації, посилаючись, що вичерпну інформацію з порушеного у цьому зверненні питання йому надано 16 серпня 2021 року у відповіді на попереднє звернення аналогічного змісту.
На думку позивача, така відповідь не є належним розглядом його звернення від 02 вересня 2021 року.
Позивач переконаний, оскільки ВРУ є єдиним законотворчим органом в Україні, і саме він приймає всі закони України, офіційно висвітлює їх у засобах масової інформації (друковані видання, інтернет-ресурси тощо), веде реєстр прийнятих та скасованих законів України тощо, то відповідно і дана інформація, що запитувалась ним, є у володінні її розпорядника - ВРУ.
Позивач впевнений, що збирання і надання інформації на його запит від 02 вересня 2021 року не потребувало від розпорядника (ВРУ) значних інтелектуальних зусиль, у тому числі проведення додатково змістовного аналізу. Надання потребувало лише дій з пошуку інформації (документів, які її містять) в системі обліку документації (законів) та подальшої фіксації такої інформації, взятої з різних документів.
У зв`язку із цим позивач уважає, що ненадання ВРУ відповіді по суті на його запит від 02 вересня 2021 року про доступ до публічної інформації у розумінні частини другої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" є протиправною відмовою, а лист- рішення суб`єкта владних повноважень від 03 вересня 2021 року № 18/07-1409 є підтвердженням такої протиправної відмови.
Отже, позивач просить суд зобов`язати відповідача повторно розглянути та надати змістовну та ґрунтовну відповідь на його запит від 02 вересня 2021 року, а якщо така інформація відсутня - повідомити про це.
Стислий виклад позиції інших учасників справи
Представником ВРУ подано відзив на позовну заяву з проханням відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог, оскільки вони є необґрунтованими та безпідставними.
Відзив мотивовано тим, що ОСОБА_1 надано вичерпну відповідь на питання порушені у його неодноразових зверненнях до ВРУ, й щодо порядку їх розгляду, а тому немає правових підстав для визнання протиправною відмову відповідача надати інформацію на запит від 02 вересня 2021 року та задоволення позовних вимог.
Рух справи у суді першої інстанції
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 вересня 2021 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Соколов В. М. (головуючий суддя, суддя-доповідач), Білак М. В., Губська О. А., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В.
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. ухвалою від 05 жовтня 2021 року відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду в судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами на 25 жовтня 2021 року у приміщенні суду за адресою: м. Київ, вул. Московська, 8, корпус 5.
Фактичні обставини справи, установлені Судом
15 серпня 2021 року за вхідним № 7377 у Єдиній системі обліку і контролю запитів на інформацію ВРУ зареєстровано запит ОСОБА_1, що надійшов шляхом заповнення електронної форми на офіційному веб порталі, з проханням надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких визначено поняття "митний орган". Надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів, в тому числі зважаючи на положення Митного кодексу України, Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", Закону України "Про національну безпеку України".
Указаний запит ОСОБА_1 опрацьовано та надано відповідь № 18/07-1312 від 16 серпня 2021 року наступного змісту:
"Оскільки відповіді на питання які містяться у зверненні, не передбачають надання відображеної та задокументованої будь-якими засобами інформації, а потребують створення нової інформації, а саме надання роз`яснень законодавства, Ваше звернення за своєю суттю не є запитом на інформацію у розумінні Закону, відтак не підлягає розгляду відповідно до порядку встановленого Законом". ОСОБА_1 роз`яснено, що з метою опрацювання порушених у зверненні від 15 серпня 2021 року питань, необхідно оформити дане звернення відповідно до положень Закону України "Про звернення громадян".
25 серпня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до ВРУ у порядку Закону України "Про звернення громадян", у якому просив надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких визначено поняття "митний орган". Надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів, в тому числі зважаючи на положення Митного кодексу України, Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", Закону України "Про національну безпеку України. Митні органи вважаються правоохоронними органами".
28 серпня 2021 року Апарат ВРУ повідомив ОСОБА_1 про те, що його звернення одержано і відповідно до частини третьої статті 7 Закону України "Про звернення громадян" 28 серпня 2021 року за № 09/06-20211/271714 надіслано на розгляд до Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Київській області, а його копію за № 09/06-2021/271713 до Міністерства фінансів України, з проханням повідомити заявника про прийняте рішення.
02 вересня 2021 року Броварським місцевим центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги розглянуто звернення ОСОБА_1 та надано відповідь (вих. № 01-36/270).
Також 14 вересня 2021 року Міністерством фінансів України в межах повноважень, віднесених до його компетенції, розглянуто звернення ОСОБА_1 від 25 серпня 2021 року, що надійшло від ВРУ (34010-09/П-2646/2027).
02 вересня 2021 року за вхідним № 7953 у Єдиній системі обліку і контролю запитів на інформацію ВРУ зареєстровано запит ОСОБА_1, що надійшов шляхом заповнення електронної форми на офіційному веб порталі, з проханням надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів.
На вказаний запит ОСОБА_1 . Апарат ВРУ листом від 03 вересня 2021 року № 18/07-1409 повідомив його про те, що вичерпну інформацію з порушеного ним питання було надано у відповідь на попереднє звернення аналогічного змісту (від 15 серпня 2021 року).
Позиція Верховного Суду
Проаналізувавши наведені у позовній заяві доводи та надані їм на противагу аргументи відповідача, встановивши обставини справи та дослідивши докази у їх сукупності, Суд дійшов наступних висновків.
Спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу невирішення ВРУ запиту ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 02 вересня 2021 року.
Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язанні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Положення статті 40 Конституції України гарантують кожній особі право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових службових осіб цих органів, що зобов`язанні розглядати звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України "Про доступ до публічної інформації" № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI), та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено цим Законом.
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
За приписами статті 2 Закону № 2939-VI метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
Положеннями статті 19 Закону № 2939-VI передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.
Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту (частина перша статті 20 Закону № 2939-VI).
Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду (частина перша статі 23 Закону № 2939-VI).
За змістом приписів статті 75 та 76 Конституції України ВРУ є єдиним органом законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України.
Законодавча влада безпосередньо пов`язана з головною функцією парламенту - законотворчістю. Цю функцію не може здійснювати жоден інший державний орган. Рішення парламенту ухвалюються спільною діяльністю народних депутатів України.
За змістом положень статті 88 Конституції України Верховна Рада України, зокрема, обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, який з поміж іншого, організовує роботу апарату Верховної Ради України та здійснює повноваження, передбачені Конституцією України, у порядку, встановленому законом про регламент Верховної Ради України.
Повноваження Голови Верховної Ради України також визначені статтею 78 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" № 1861-VI від 10 лютого 2010 року. Так, Голова Верховної Ради України на виконання повноважень визначених Конституцією України, серед інших питань, зокрема, організовує роботу Апарату Верховної Ради України та здійснює контроль за його діяльністю.
Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 3 Регламенту (частину п`яту статті 3 доповнено абзацом другим згідно із Законом № 1170- VIШ від 27 березня 2014 року) Верховна Рада України надає інформацію за запитами відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Розгляд та надання відповіді на запити на інформацію забезпечуються Апаратом Верховної Ради України.
Відповідно до пункту 217 Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 08 лютого 2021 року № 19 (далі - Розпорядження № 19), електронна форма запиту на отримання публічної інформації на офіційному веб-порталі Верховної Ради України призначена виключно для подання запитів на інформацію.
Відповідно до статті 5 Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011 року № 769 ( у редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20 листопада 2014 року), Апарат Верховної Ради України є юридичною особою, має печатку із зображенням Герба України та своїм найменуванням, тобто є самостійним суб`єктом владних повноважень.
У відповідності до пункту 20 статті 7 згаданого Положення на Апарат Верховної Ради України покладено організацію прийому громадян, розгляд поданими ними до Верховної Ради України та її органів пропозицій, заяв і скарг, вивчає та узагальнює питання, порушені громадянами у зверненнях, вносить пропозиції щодо їх вирішення.
За змістом положень Розділу IV Особливості документування розгляду запитів на публічну інформацію Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України (Додаток 1 до Розпорядження № 19) визначено порядок приймання, попереднього опрацювання і реєстрації запиту на інформацію.
Документування запитів на публічну інформацію (далі - запит на інформацію), здійснюється структурним підрозділом з інформаційного забезпечення.
В інших структурних підрозділах документування запитів на інформаційне забезпечення здійснюється спеціально визначеними для цього працівниками.
Документування запитів на інформацію здійснюється в ЄАС за допомогою підсистеми "Єдина система обліку та контролю запитів на інформацію".
Забезпечення прав громадян України на отримання інформації відповідно до Закону № 2939-VI через роботу із запитами на інформацію здійснюється згідно з Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11 травня 2011 року № 393 "Про забезпечення виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації" в Апараті Верховної Ради України".
Згідно встановлених у цій справі обставин, підставою звернення позивача з цим позовом до суду слугувало те, що ВРУ не надала на його запит від 02 вересня 2021 року запитувану інформацію.
Проте, аналізуючи наведені положення Закону № 2939-VI у контексті цього спору, насамперед слід зауважити, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.
Тобто розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації (постанова Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 9901/925/18).
Отже, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб`єктом владних повноважень.
Незалежно від наявності у розпорядника інформації статусу суб`єкта владних повноважень, спори з приводу оскарження його рішень, дій чи бездіяльності є публічно-правовими і на них поширюється юрисдикція адміністративних судів, проте, за обов`язкової умови, що запитувана у нього інформація є публічною у розумінні Закону України № 2939-VI.
Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону України № 2939-VI).
Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною.
Статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР), основним і єдиним предметом якого є відносини з розгляду звернень громадян.
Зі змісту запиту ОСОБА_1 вбачається, що його цікавить інформація про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів зважаючи на положення Митного кодексу України, Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", Закону України "Про національну безпеку України", тощо, яка за змістом запиту від 02 вересня 2021 року не є вичерпною.
Натомість, ОСОБА_1 фактично звернувся із запитом, надання відповіді на який потребує проведення додаткового змістовного аналізу правових норм, а саме надання роз`яснення законодавства, тобто створення нової інформації на цей запит. Відтак, звернення позивача за своєю суттю не є запитом на інформацію у розмінні Закону № 2939-VI, оскільки не передбачає надання уже відображеної та задокументованої інформації будь-якими засобами.
Слід зазначити, що Закон № 2939-VI не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо, оскільки такі відносини регулюються спеціальним Законом України "Про безоплатну правову допомогу".
За приписами частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
З наявних у матеріалах справи документів убачається, що звернення ОСОБА_1 від 25 серпня 2021 року, адресоване ВРУ, зареєстровано за № 271602 та скероване за належністю відповідно до частини третьої статті 7 № 393/96-ВР - Регіональному центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Київській області та Міністерству фінансів України. Про це позивача повідомлено листом від 28 серпня 2021 року №09/15-2021/ НОМЕР_1 .
Окрім того, позивач отримав відповіді від Броварського місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги (від 02 вересня 2021 року № 01-36/270) та від Міністерства фінансів України (від 14 вересня 2021 року № 34010-09/П-2646/2027). Однак повнота даних відповідей його не влаштовувала.
02 вересня 2021 року за вхідним № 7953 у Єдиній системі обліку і контролю запитів на інформацію ВРУ зареєстровано аналогічний запит ОСОБА_1 із проханням надати інформацію про чинні норми законодавства України, відповідно до яких митні органи віднесено до правоохоронних органів.
За приписами частини другої статті 8 Закону України "Про звернення громадян" не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними.
Аналогічні положення передбачено підпунктом 1 пункту 183 Глави 2 Розпорядження № 19.
Таким чином, оскільки звернення ОСОБА_1 від 15 серпня та 02 вересня 2021 року містять однакові за змістом питання, відповідач обґрунтовано відмовив у розгляді звернення позивача від 02 вересня 2021 року як повторного. При цьому Суд ураховує, що на порушені у зверненнях питання позивач отримав відповіді належними органами.
Зважаючи на викладене, Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправною відмову відповідача надати інформацію на запит від 02 вересня 2021 року та задоволення позивних вимог ОСОБА_1 .