ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 803/861/18
адміністративне провадження № К/9901/67626/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 857/170/18
за позовом Заступника військового прокурора Луцького гарнізону Західного регіону України до Луцького прикордонного загону (Військова частина 9971) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Луцького прикордонного загону Північного регіонального управління Державної прикордонної служби України (далі - Прикордонний загін)
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року
(прийняте у складі головуючого судді Волдінера Ф. А.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року
(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В.,)
УСТАНОВИВ
Короткий зміст позовних вимог
1.У травні 2018 року Заступник військового прокурора Луцького гарнізону Західного регіону України звернувся до суду з позовом до Луцького прикордонного загону, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Любомльського та Шацького районів Волинської області;
- зобов`язати вжити заходів, передбачених статтями 92, 116, 123, 125-126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Любомльського та Шацького районів Волинської області.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що військовою прокуратурою Луцького гарнізону у ході вивчення стану дотримання вимог земельного законодавства та нормативно-правових актів у сфері використання земель оборони при розпорядженні землями державної форми власності було встановлено істотні порушення режиму та порядку використання земель оборони - прикордонних смуг на території Волинської області.
Зокрема, факт надання земельних ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність та користування, що є грубим порушенням вимог статті 84 Земельного кодексу України, статті 3 Закону України "Про використання земель оборони", інших законодавчих та підзаконних нормативних актів. Водночас, органи державної прикордонної служби в особі Луцького прикордонного загону не вживали та не вживають дієвих заходів щодо оформлення документів на право користування землями прикордонної смуги, що безумовно створює умови для незаконного розпорядження органами місцевого самоврядування і державної влади земельними ділянками у межах прикордонної смуги та суміжних землях і ставить під загрозу безперешкодне виконання функцій по охороні державного кордону.
Короткий зміст рішення суду першої та другої інстанцій.
3.06 серпня 2018 року Волинський окружний адміністративний суд вирішив:
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Луцького прикордонного загону (Військова частина 9971) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Любомльського та Шацького районів Волинської області.
Зобов`язати Луцький прикордонний загін (Військова частина 9971) вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125-126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Любомльського та Шацького районів Волинської області
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що бездіяльність позивача щодо оформлення земельних ділянок прикордонної смуги у постійне користування, стала умовою неправомірного надання земельних ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність, що протирічить вимогами частини 4 статті 2 Закону України "Про державний кордон України" щодо реалізації відповідно до вимог закону встановлення прикордонної смуги на державному кордоні як зони особливого режиму використання земель.
5. За наслідками перегляду справи в апеляційному порядку Восьмий апеляційний адміністративний суд у постанові від 06 листопада 2018 року вирішив залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 11 грудня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Луцького прикордонного загону Північного регіонального управління Державної прикордонної служби України.
У касаційній скарзі скаржник просить рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року у справі № 857/170/18 скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню.
У касаційній скарзі відповідач зазначає, що при зверненні до суду військовим прокурором було невірно вказано у якості підстав звернення до суду з цим позовом відсутність органу уповноваженого здійснювати функції контролю за діяльністю Луцького прикордонного загону, оскільки на думку скаржника він знаходиться у повному підпорядкуванні Адміністрації прикордонної служби України. За таких обставин прокурором було не вжито усіх необхідних заходів у позасудовому порядку для здійснення представництва держави у цьому спорі.
7. Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2018 року було відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Луцького прикордонного загону Північного регіонального управління Державної прикордонної служби України.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 02 липня 2019 року, у зв`язку обранням до Великої Палати судді Гриціва М.І., було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 жовтня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу відповідача, а також відмовлено касатору у задоволенні заяви про зупинення виконання судових рішень.
ІІ СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, 04 жовтня 2017 року Військовою прокуратурою Луцького гарнізону направлено запит начальнику Луцького прикордонного загону (Військова частина 9971), яким відповідача просили надати інформацію про вжиті Луцьким прикордонним загоном заходи щодо виготовлення та оформлення документів на право користування земельними ділянками уздовж лінії державного кордону (прикордонної смуги).
Листом Луцького прикордонного загону від 10 жовтня 2017 року надано відповідь на вказаний запит. З даного листа вбачається, що усі звернення командування до голови Волинської обласної державної адміністрації з проханням надати дозвіл для виконання робіт з оформлення права постійного користування для розміщення та постійної діяльності Державної прикордонної служби стосуються площ земельних ділянок безпосередньо під інженерно-технічними комунікаціями. Рішенням Волинської ОДА від 22 липня 2016 року №322 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельних ділянок для облаштування даного рубежу на українсько-польській ділянці кордону.
22 травня 2018 року позивачем було направлено запит до відповідача з метою перевірки здійснення заходів щодо виготовлення та оформлення документів на право користування земельними ділянками уздовж лінії державного кордону
01 червня 2018 року Військова частина 9971 та ТзОВ "ЛЮВІНА" уклали договір №101-18 на виготовлення проектної документації із землеустрою. Предметом даного договору є виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок під лінію інженерних прикордонних споруджень шириною 20 метрів в межах Пульмівської, Грабівської сільських рад Шацького району за кодом згідно ДК 021:2015-79131000-1.
Таким чином, Луцьким прикордонним загоном до травня 2018 року не здійснювалися заходи для оформлення права користування земельними ділянками поза межами інженерних комунікацій до лінії кордону.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Суб`єкти ж владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України (частина третя статті 6 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною другою цієї ж статті Основного Закону України встановлено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з ч. 1, 3 ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною 4 ст. 23 Закону № 1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.