ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 540/1050/19
адміністративне провадження № К/9901/34950/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області
на рішення Херсонського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Пекного А.С. від 08.08.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів: Димерлія О.О., Коваля М.П. від 14.11.2019
у справі № 540/1050/19
за позовом заступника керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області
до Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року заступник керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області звернувся до суду з позовом до Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невизначення підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єкта благоустрою спортивного майданчику (стадіону), його частин, який перебуває на балансі Гладківської сільської ради і розташований в с.Таврійське по вул. Лісній, та зобов`язати Гладківську сільську раду Голопристанського району Херсонської області вчинити дії щодо визначення підприємств, установ, організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання цього об`єкта благоустрою населення (його частин); визнати протиправною бездіяльність Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єкта благоустрою населеного пункту (їх частин), розташованого на території Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, в с.Таврійське по вул. Лісній, та зобов`язати Гладківську сільську раду Голопристанського району Херсонської області вчинити дії щодо розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації вищевказаного об`єкта благоустрою населеного пункту (його частин).
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 08.08.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 16.12.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 04.02.2020 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Гладківська територіальна громада утворена 18.12.2016 внаслідок об`єднання двох сільських рад: Гладківської та Таврійської.
6. Відповідно до статті 1.1.3 Розділу 1 Статуту Гладківської сільської об`єднаної територіальної громади Голопристанського району Херсонської області, затвердженого рішенням Гладківської сільської ради № 94 від 19.10.2017, Гладківська сільська територіальна громада має єдиний представницький орган Гладківську сільську раду.
7. На території Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області розташований спортивний стадіон в с. Таврійське по вул. Лісній, який обліковується за Гладківською сільською радою.
8. Рішенням Виконавчого комітету Гладківської сільської ради №17 від 22.06.2017 стадіону як об`єкту нерухомого майна присвоєно поштову адресу: вул. Лісна, 65 Б, с. Таврійське, Голопристанський район Херсонської області.
9. Право власності Гладківської сільської об`єднаної територіальної громади на стадіон зареєстровано 21.05.2019.
10. 28.03.2019 на цей об`єкт нерухомості заведено інвентаризаційну справу № 863/884 та складено технічний паспорт. Нерухоме майно складається з поля футбольного, бетонних трибун та огорожі з бетонних плит.
IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Заступник керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що під час вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо благоустрою населених пунктів виявлено ряд недоліків щодо проведення технічної інвентаризації та паспортизації спортивного майданчика, який є об`єктом благоустрою і розташований в с. Таврійське Гладківської сільської ради, які негативно впливають на організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель та інженерних споруд та можуть призвести у разі їх неусунення до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей. Зокрема, на території Гладківської сільської ради розташований спортивний майданчик в с. Таврійське по вул. Лісній, який з 2017 року обліковується за Гладківською сільською радою. Невизначення підприємств, установ та організацій, відповідальних за утримання такого об`єкта благоустрою, непроведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячого спортивного майданчика (стадіону) є протиправною.
12. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що прокурором не враховано, що не може бути визнана протиправною його бездіяльність щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населеного пункту (їх частин), розташованого на території Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області в с.Таврійське по вул. Лісній, оскільки паспортизація та інвентаризація вказаного об`єкта нерухомості вже фактично проведена.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що функції власника спортивного стадіону належать Гладківській сільській раді і саме у неї на балансі він і перебуває. За відсутності визначеного як балансоутримувача об`єкту благоустрою підприємства, установи, організації, обов`язки з утримання та ремонту об`єкта благоустрою має виконувати виконавчий орган сільської, селищної, міської ради. Виконання ним таких обов`язків не знаходиться у залежності від фактів затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою, а також проведення самої технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою. Прокурором не доведено (з наданням будь-яких доказів), що ті дії, невчинення яких він вважає протиправними та які він просить зобов`язати виконати відповідача, передбачені відповідними програмами і заходами на реалізацію саме державної політики у сферах благоустрою та охорони дитинства.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Заступник прокурора Херсонської області у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що судами не враховано, що закріплення відповідального за об`єкт благоустрою балансоутримувача є обов`язком органів місцевого самоврядування, а не їх правом. Також судами не враховано, що питання можливості здійснення відповідачем або його виконавчим комітетом функцій балансоутримувача стадіону не входить до предмета доказування у цій справі. Окрім цього, до повноважень органів місцевого самоврядування належить затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів, однак відповідні дії відповідачем не вчинені. Окрім цього, судами не враховано, що у цьому випадку інтерес держави полягає у забезпеченні гарантованих статтею 3 Конституції України та Законом України "Про охорону дитинства" прав людей (дітей) на життя і здоров`я, безпеку, які визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Судами під час ухвалення судових рішень у цій справі не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18 та від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
16. Приписами частини третьої статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
17. Відповідно до пункту 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
18. Згідно з положеннями статті 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.
19. Колегія суддів враховує, що у постанові Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17 сформульовано правову позицію, відповідно до якої особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів з урахуванням положень Конституції України є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу. Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави. При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
20. За правилами частини першої статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); 4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
21. Згідно з частиною першою статті 15 вказаного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об`єктів.
22. Пунктом 5 частини другої статті 18 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" підприємства, установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані, зокрема, проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
23. Із системного аналізу наведених правових норм убачається, що на відповідача як орган місцевого самоврядування покладено повноваження щодо утворення підприємств для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності, а також повноваження здійснення інвентаризації та паспортизації закріплених за ним об`єктів благоустрою шляхом, зокрема, затвердження планів проведення інвентаризації, створення інвентаризаційної комісії тощо.
24. Як установлено судами попередніх інстанцій, Гладківська сільська рада не затвердила планів інвентаризації та паспортизації такого об`єкта благоустрою населення як стадіон, який перебуває на балансі Гладківської сільської ради і розташований в с. Таврійське по вул. Лісна, 65Б, а також не визначила підприємства як балансоутримувача цього об`єкта благоустрою.
25. Водночас, як установлено судами попередніх інстанцій, функції власника спортивного стадіону належать Гладківській сільській раді, і він перебуває у неї на балансі та позивачем не надано доказів в обґрунтування неможливості здійснення відповідачем або виконавчим комітетом Гладківської сільської ради функцій балансоутримувача стадіону як об`єкта благоустрою; можливість виконання відповідачем відповідних функцій не є предметом спору у цій справі.
26. Натомість органи місцевого самоврядування наділені саме правом утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності, а тому колегія суддів відхиляє доводи позивача, викладені у касаційній скарзі в частині незгоди з відповідними висновками судів.
27. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 03.02.2021 у справі № 320/5590/18.
28. Окрім цього, як установлено судами попередніх інстанцій, право 28.03.2019 на стадіон як об`єкт нерухомості заведено інвентаризаційну справу №863/884 та складено технічний паспорт, а отже попри бездіяльність відповідача, яка полягає у незатвердженні планів інвентаризації та паспортизації стадіону як об`єкта благоустрою, відповідні заходи у сфері благоустрою відносно такого об`єкта щодо належного його утримання проведені.
29. Натомість, як установлено судами попередніх інстанцій, бездіяльність виконавчого органу сільської ради з приводу незабезпечення організації благоустрою населеного пункту та утримання і ремонту об`єкта благоустрою прокурором у цій справі не оскаржується.
30. Колегія суддів відхиляє доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, щодо неврахування судами під час ухвалення судових рішень у цій справі висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18 та від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, оскільки у справі, що переглядається, суди дійшли висновку, що прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду із цим позовом, що відповідає висновкам Верховного Суду, зазначеним у наведених постановах. Водночас колегія суддів зауважує, що Верховний Суд під час перегляду оскаржуваних судових рішень у справі № 804/2244/18 та у справі № 810/3894/17 не надавав оцінку виконанню покладених на відповідача повноважень, оскільки судами попередніх інстанцій не було здійснено розгляд справ по суті.
31. У зв`язку з викладеним, відповідно до положення статті 350 КАС України, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 необхідно залишити без змін.
32. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд