РІШЕННЯ
Іменем України
18 жовтня 2021 року
Київ
справа №9901/253/21
адміністративне провадження № П/9901/253/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді- Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г., Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
за участю секретаря судового засідання Носадчої О.Е.,
учасники справи:
представник позивач - Красненко Ю.В.,
представник відповідача - Мовіле О.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_2 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і нечинним Указу,
ВСТАНОВИВ:
І. ПРОЦЕДУРА
1. 25 червня 2021 року до Верховного Суду звернулась ОСОБА_2 (далі - позивачка, ОСОБА_2 ) із позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач, Президент України), в якому просила визнати протиправним і нечинним Указ Президента України від 26 травня 2021 року №210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації" (далі - Указ №210/2021, оскаржуваний указ).
2. Позов обґрунтований тим, що оскаржуваний указ прийнято Президентом України із порушенням вимог статей 102, 106 Конституції України, окрім того вказаний указ є підставою для введення військово-цивільної адміністрації у м. Слов`янську, у якому не відбувається бойових дій, та яке знаходиться на значному віддалені від зони бойових дій.
3. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2021 року визначено склад суду для розгляду справи № 9901/253/21, а саме: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Губська О.А., Загороднюк А.Г., Мацедонська В.Е, Шевцова Н.В.
4. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 червня 2021 року відкрито провадження у даній справі.
5. Представником ОСОБА_2 було подано заяву про забезпечення позову, яку було розглянуто та ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2021 року відмовлено у її задоволенні.
6. Заяви представника позивачки про огляд веб-сайту Міністерства оборони України, про виклик свідка - Президента України Зеленського В.О. та клопотання про витребування доказів у Головного управління Служби безпеки України у Донецькій та Луганській областях, у Слов`янській міській раді Донецької області, у Головного управління Національної поліції у Донецькій області - були розглянуті у судовому засіданні 18 жовтня 2021 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ, УСТАНОВЛЕНІ СУДОМ І ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
7. Голова Донецької обласної державної адміністрації та керівник Донецької обласної військово-цивільної адміністрації звернувся із листом від 14 квітня 2021 року №0.1/11/773/0/2-21 до Офісу Президента України, в якому просив Президента України розглянути питання про утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації Краматорського району Донецької області. Вказані вимоги обґрунтував загостренням ситуації на території Слов`янської міської територіальної громади Краматорського району Донецької області.
7.1. У листі повідомлено, що новообрана Слов`янська міська рада Краматорського району Донецької області не виконує повноваження, покладені на неї чинним законодавством України. З 15 грудня 2020 року (день набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою) відбулось п`ять сесій, на яких не були вирішені нагальні питання, а саме:
-не затверджено регламент міської ради;
-не обрано секретаря міської ради;
-не утворено виконавчий комітет міської ради та не затверджено його персональний склад;
-не затверджено структуру виконавчих органів новообраної міської ради;
-не прийнято рішення міської ради про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік.
7.2. Також голова Донецької ОДА зазначив, що загострення суспільно-політичної ситуації в Слов`янській міській територіальній громаді Краматорського району Донецької області спричинено протиправною бездіяльністю депутатів Слов`янської міської ради, блокуванням ними вирішення нагальних питань громади, систематичним інформаційним тиском, спрямованим на дискредитацію органів влади та органів місцевого самоврядування. Вказана ситуація, на думку голови Донецької ОДА, створює загрозу безпеці життєдіяльності населення та потребує вжиття передбачених законодавством тимчасово вимушених заходів, зокрема, прийняття Президентом України рішення про утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації Краматорського району Донецької області.
8. Аналогічна інформація про неналежне виконання Слов`янською міською радою та її виконавчим органом покладених на них Конституцією та законами України повноважень викладена у листі Краматорської районної державної адміністрації Донецької області від 7 квітня 2021 року № 124вх та листі Слов`янської міської ради від 6 квітня 2021 року № 01.01-04я/1232.
9. 26 травня 2021 року Президентом України Зеленським В.О. видано Указ №210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації".
10. Указом №210/2021 утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області; командувачу об`єднаних сил, голові Донецької обласної державної адміністрації постановлено здійснити відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації.
11. Вважаючи Указ № 210/2021 протиправним, ОСОБА_2 звернулась до суду з цим позовом.
III. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ЩОДО СУТІ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
12. В позовній заяві ОСОБА_2, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, зазначає, що дія норм Закону України від 3 лютого 2015 року N 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації" (далі - Закон №141-VIII) не поширюється на місто Слов`янськ, оскільки вказане місто не межує з лінією розмежування. Оскаржуваним указом створено небезпечний правовий прецедент введення військово-цивільної адміністрації в абсолютно мирному місті, яке знаходиться на значному віддалені від зони бойових дій. В подальшому, як вважає позивачка, така незаконна практика може бути поширена і в інших регіонах держави.
13. На думку ОСОБА_2, відсутні фактичні підстави для застосування положень Закону №141-VIII, оскільки Слов`янська міська рада, Слов`янський міський голова та виконавчий комітет Слов`янської міської ради повноцінно здійснювали покладені на них Конституцією і законами України повноваження, відсутній факт їх фактичного саморозпуску, самоусунення від виконання своїх повноважень, невиконання ними своїх повноважень. У свою чергу, Центральна виборча комісія не ухвалювала рішення про неможливість проведення виборів до Слов`янської міської ради та Слов`янського міського голови.
14. ОСОБА_2 наголосила, що оскаржуваний указ порушує її права як члена територіальної громади на місцеве самоврядування, передбачене статтею 160 Конституції України та Європейською хартією місцевого самоврядування.
15. Також позивачкою зазначено, що внаслідок прийняття Указу №210/2021 настають правові наслідки, притаманні воєнному стану, що призведе до істотного порушення основоположних прав і свобод людини і громадянина: буде введена комендантська година, заборонено рух транспорту, заборона діяльності політичних партій, встановлені норми отримання жителями води і продуктів харчування.
16. Представником Президента України подано відзив, в якому він просив відмовити у задоволенні позову. Зазначив, що право Президента України у разі потреби утворювати військово-цивільні адміністрації як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління визначені статтями 102, 106 Конституції України.
17. Також у відзиві вказано, що підставою для утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації слугувала інформація, викладена у листі Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14 квітня 2021 року №0.1/11/773/0/2-21 про невиконання новообраною Слов`янською міською радою Краматорського району Донецької області покладених на неї Законом України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон N 280/97-ВР) та іншими актами законодавства функцій. Так, з дня набуття повноважень новообраною радою (з 15 грудня 2020 року) відбулось п`ять сесій, на яких, в порушення вимог законодавства, не були вирішені нагальні питання, які забезпечують стале функціонування міської ради. А тому, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, Президент України прийняв рішення щодо утворення у цьому місті військово-цивільної адміністрації.
18. У судовому засіданні представник ОСОБА_2 підтримав позовні вимоги в повному обсязі, зазначив про виключний перелік повноважень Президента України, встановлений Конституцією України та відсутність у цьому переліку повноваження щодо утворення військово-цивільних адміністрацій. Окрім того, представник позивачки вказав на безпідставність утворення цивільно-військової адміністрації саме у м. Слов`янську, оскільки будь-яких кримінальних правопорушень чи надзвичайних ситуацій, пов`язаних із діями незаконних збройних формувань на цій території не зафіксовано, а діяльність органів місцевого самоврядування (Слов`янської міської ради, Слов`янського міського голови та виконавчого комітету Слов`янської міської ради) і до прийняття спірного указу, і після - не припинялась. На думку представника ОСОБА_2., головною підставою створення військово-цивільної адміністрації став конфлікт між головою Слов`янської міської ради та депутататами цієї ради.
19. Представник Президента України проти позову заперечував, вказав, що Законом №141-VIII надано Президенту України як Верховному Головнокомандувачу Збройних Сил України дискреційні повноваження на створення військово-цивільних адміністрацій на визначених законодавцем територій та за наявністю відповідних підстав. Наголосив, що в даному випадку підставою для створення військово-цивільної адміністрації стало не здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень, визначених чинним законодавством України, що створило загострену суспільно-політичну ситуацію в Слов`янській міській територіальній громаді Краматорського району Донецької області.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Статтею 102 Конституції України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
22. Пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність та національну безпеку.
23. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
24. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
25. Згідно з пунктами 1, 3, 4, 5, 23 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:
-затвердження регламенту ради;
-утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;
-обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом;
-затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання;
- розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
26. Згідно з частинами першою та п`ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
27. Організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування визначає Закон України від 03 лютого 2015 року № 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації".
28. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
29. Згідно зі частиною першою статті 3 Закону №141-VIII військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.
У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.
30. Частиною другою статті 3 Закону № 141-VIII встановлено, що військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, а також у разі прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.
31. Відповідно до статті 3 Закону України від 20 березня 2003 року N638-IV "Про боротьбу з тероризмом" (далі - Закон N638-IV) боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема, комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для проведення антитерористичних операцій; антитерористична операція може здійснюватися одночасно із відсіччю збройної агресії в порядку статті 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй та/або в умовах запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до Конституції України та законодавства України, а також інших.
32. Положеннями статті 1 Закону України від 2 вересня 2014 року N1669-VII "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" (далі - Закон N1669-VII) передбачено, що територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
33. Особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях визначає Закон України від 18 січня 2018 року № 2268-VIII "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" (далі - Закон №2268-VIII), який набрав чинності 24 лютого 2018 року.