ПОСТАНОВА
Іменем України
20 жовтня 2021 року
Київ
справа №823/2045/17
адміністративне провадження № К/9901/53371/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №823/2045/17
за позовом ОСОБА_1 до Комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради Черкаської області - про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Тимошенко В.П., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року, ухвалену у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Файдюка В.В., Чаку Є.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" (далі - КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР", відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради Черкаської області (далі - третя особа)- з вимогами:
1.1. визнати незаконною бездіяльність КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР" щодо нездійснення відповідних дій згідно з поданою заявою від 06 листопада 2017 року та поданих раніше медичних документів щодо зміни ОСОБА_1 формулювання причини інвалідності 2-ої групи, встановленої згідно з актом №1544 огляду МСЕК від 06 липня 2015 року та відповідно до довідки МСЕК від 06 липня 2015 року із "Загальне захворювання" на "Поранення, контузії, каліцтва, одержані під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення";
1.2. зобов`язати КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР" на підставі поданих раніше медичних документів, проведеного огляду МСЕК та рішення Апеляційного суду Черкаської області від 09 березня 2017 року змінити встановлений, згідно з актом №1544 огляду МСЕК від 06 липня 2015 року та відповідно до довідки МСЕК від 06 липня 2015 року ОСОБА_1, причинний зв`язок інвалідності 2-ої групи із "Загальне захворювання" на "Поранення, контузії, каліцтва, одержані під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час участі в АТО він попав у полон до бойовиків, де отримав контузію, у зв`язку з чим йому було встановлено 2-гу групу інвалідності.
3. Водночас, у зв`язку з прогалиною у правовому регулюванні, причиною інвалідності було визнано "Загальне захворювання".
4. Як зазначає позивач, після внесення змін до законодавства України щодо соціального захисту осіб, які провадили волонтерську діяльність, він звернувся до відповідача із заявою про зміну причин інвалідності із "Загальне захворювання" на "Поранення, контузії, каліцтва, одержані під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення".
5. Проте у задоволенні вказаної заяви відповідач відмовив, пославшись на те, що ним не було надано документу Антитерористичного центру СБУ про отриману контузію.
6. Позивач доводить, що надав передбачені чинним законодавством документи, зокрема медичну документацію, що підтверджує характер шкоди здоров`ю, та рішення суду, яким встановлено факт його участі в АТО.
7. За таких обставин позивач уважає, що відповідач не мав підстав для відмови йому у зміні причин інвалідності.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Висновком Спеціалізованої радіологічної МСЕК ОСОБА_1 з 03 липня 2015 року встановлена 2-га група інвалідності, із зазначенням причини інвалідності - "Загальне захворювання".
9. Підставою для встановлення інвалідності був огляд, результати якого оформлені актом від 06 липня 2015 року №1544, у пункті 28.2 "Медико-соціальний анамнез" якого зазначено, що позивач: "Хворіє протягом 10 років, неодноразово стац лікувався в кардіологічному відділенні 3 міськ лікарні, ЧОКЦ. Лікування приносить незначний короткотерміновий ефект. Погіршення стану з 2011 року. В 2014 році переніс мок. ішемічний інсульт. Постійно приймає гіпотензивні препарати, ноотропи".
10. Рішенням Апеляційного суду Черкаської області від 09 березня 2017 року у справі №22ц/793/365/17 встановлено, що ОСОБА_1 у період з 16 серпня 2014 року по 24 листопада 2014 року був добровільно залучений до забезпечення проведення антитерористичної операції (у тому числі проводив волонтерську діяльність), перебуваючи безпосередньо в районі антитерористичної операції на території Луганської області в період її проведення.
11. 06 листопада 2017 року позивач звернувся до голови Медико-соціальної експертизи КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР" із заявою про проведення повторного огляду та заміну причини інвалідності із "Загальне захворювання" на нову причину інвалідності -"Поранення, контузії, каліцтва, одержані під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення".
12. Як на підставу для зміни причини інвалідності позивач посилався на рішення Апеляційного суду Черкаської області від 09 березня 2017 року у справі №22ц/793/365/17, виписний епікриз №10338, складений КНП "Перша Черкаська міська лікарня", та виписку з історії хвороби від 15 січня 2016 року №40, відповідно до яких йому було встановлено діагноз "Стійкі залишкові явища двох контузій головного мозку".
13. Розглянувши подані позивачем документи, КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР" листом від 11 грудня 2017 року №М-0108/01-200 повідомив позивача, що "При перевірці медико-експертної справи відсутні підтверджуючі документи антитерористичного центру про отриману ним контузію на території, де велись бойові дії, та інші документи, як того вимагає Постанова КМУ від 08.09.2015 №685 "Про затвердження Порядку надання статусу інваліда війни особам які отримали інвалідність внаслідок поранення, контузії або каліцтва, одержаних під час безпосередньої участі в АТО, забезпеченні її проведення".
14. Уважаючи, що відповідач протиправно відмовив йому у зміні причини інвалідності, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
15. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
16. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не надав офіційних військово-медичних документів про захворювання, які свідчили б про наявність у нього контузії, перенесеної саме в період перебування в АТО.
17. При цьому суди попередніх інстанцій відхилили посилання позивача на виписний епікриз №10338, складений КНП "Перша Черкаська міська лікарня", та виписку з історії хвороби від 15 січня 2016 року №40, пославшись на те, що діагноз "Контузія/наслідки повторних контузій" було встановлено лише зі слів ОСОБА_1 за відсутності первинних документів про контузію головного мозку без достатнього об`єктивного підґрунтя, встановленого законом, та без залучення обласних спеціалістів (невролога, нейрохірурга) та судово-медичного експерта.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
19. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли безпідставних висновків про те, що повторний огляд для цілей зміни причин інвалідності має відбуватися в порядку, передбаченому пунктом 4 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317, - через лікарсько-консультативну комісію лікувального профілактичного закладу охорони здоров`я.
20. Позивач зазначає, що процедура, передбачена вказаним пунктом, застосовується до осіб, яким інвалідність встановлюється вперше. Водночас на момент звернення до відповідача із заявою про зміну причини інвалідності інвалідність йому вже була встановлена. Водночас позивач зазначає, що відповідно до частин 13-14 статі 7 Закону України "Про реабілітацію осіб з інвалідністю в України" повторний огляд осіб з інвалідністю може бути проведений за заявою такої особи у разі настання змін її стану здоров`я і працездатності.
21. Позивач також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі стосується наявності або відсутності поранення, контузії чи каліцтва в період перебування в зоні АТО з 16 серпня 2014 року по 24 листопада 2014 року.
22. Позивач зазначає, що він оскаржує бездіяльність відповідача, яка виразилася в тому, що він протиправно відмовився проводити його повторний огляд як особи з інвалідністю для цілей зміни причин інвалідності.
23. Позивач вважає, що за умови, коли відповідач не досліджував подані ним документи для зміни причин інвалідності суди попередніх інстанцій передчасно вдалися до їхньої оцінки по суті порушеного питання. Позивач також уважає, що оцінка вказаних документів на предмет того, чи підтверджують вони зв`язок встановленої йому інвалідності із травмою, одержаною під час безпосередньої участі в АТО, є винятковою компетенцією відповідача.
24. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суд апеляційної інстанції повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
25. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 15 червня 2018 року. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Гімона М.М., Мороз Л.Л.
26. Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
27. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2019 року задоволено заяви суддів Коваленко Н.В., Гімона М.М., Мороз Л.Л. про самовідвід.
28. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 квітня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Стрелець Т.Г., суддів Білоусу О.В., Желтобрюх І.Л.
29. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 12 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
30. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
31. Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2021 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 20 жовтня 2021 року.
32. У зв`язку з неприбуттям учасників справи у судове засідання, призначене на 20 жовтня 2021 року, Суд вирішив розглянути справу в порядку письмового провадження.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
33. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
34. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
35. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
36. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
37. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Основи соціальної захищеності інвалідів в Україні, гарантування їм рівних з усіма іншими громадянами можливостей для участі в економічній, політичній і соціальній сферах життя суспільства, створення необхідних умов, які дають можливість інвалідам ефективно реалізувати права та свободи людини і громадянина та вести повноцінний спосіб життя згідно з індивідуальними можливостями, здібностями і інтересами визначає Закон України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 21 березня 1991 року № 875-XII (далі - Закон № 875-XII).
39. Відповідно до статті 3 Закону №875-XII інвалідність як міра втрати здоров`я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.
40. Положення про медико-соціальну експертизу затверджується Кабінетом Міністрів України з урахуванням думок громадських організацій інвалідів.
41. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року №1317 "Питання медико-соціальної експертизи" затверджено Положення про медико-соціальну експертизу та Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності.
42. Відповідно до пункту 3 Положення про медико-соціальну експертизу медико-соціальна експертиза проводиться особам, що звертаються для встановлення інвалідності, за направленням лікувально-профілактичного закладу охорони здоров`я після проведення діагностичних, лікувальних і реабілітаційних заходів за наявності відомостей, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.
43. Згідно з пунктом 6 Положення про медико-соціальну експертизу висновки комісії, реабілітаційні заходи, визначені в індивідуальній програмі реабілітації інваліда, обов`язкові для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, реабілітаційними підприємствами, установами та організаціями, в яких працює або перебуває інвалід, незалежно від їх відомчої підпорядкованості, типу і форми власності.
44. Пунктом 15 Положення про медико-соціальну експертизу передбачено, що комісії проводять своєчасно огляд (повторний огляд) осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, за місцем їх проживання або лікування, у тому числі за місцем їх проживання або місцем перебування у закладах соціального захисту для бездомних осіб та центрах соціальної адаптації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, за направленням відповідного лікувально-профілактичного закладу охорони здоров`я після пред`явлення паспорта чи іншого документа, що засвідчує особу.
45. Відповідно до пункту 17 Положення про медико-соціальну експертизу медико-соціальна експертиза проводиться після повного медичного обстеження, проведення необхідних досліджень, оцінювання соціальних потреб інваліда, визначення клініко-функціонального діагнозу, професійного, трудового прогнозу, одержання результатів відповідного лікування, реабілітації за наявності даних, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.
46. Пунктом 4 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності встановлено, що лікарсько-консультативна комісія лікувального профілактичного закладу охорони здоров`я направляє осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, на огляд комісії за формою, затвердженою МОЗ.
47. Комісія приймає документи осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, за наявності у них стійкого чи необоротного характеру захворювання, а також у разі безперервної тимчасової непрацездатності не пізніше ніж через чотири місяці з дня її настання чи у зв`язку з одним і тим самим захворюванням протягом п`яти місяців з перервою за останніх 12 місяців, а у разі захворювання на туберкульоз - протягом 10 місяців з дня настання непрацездатності.
48. Згідно з пунктом 12 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності причинний зв`язок інвалідності колишніх військовослужбовців з перебуванням на фронті або з виконанням ними інших обов`язків військової служби встановлюється на підставі документів, виданих військово-лікувальними закладами, а також інших документів, що підтверджують факт отримання поранення (захворювання).
49. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року №569 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності доповнено пунктом 19-2, відповідно до якого причинний зв`язок інвалідності з пораненням, контузією або каліцтвом, одержаними під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, особам, зазначеним у пунктах 11-14 (крім військовослужбовців (резервістів, військовозобов`язаних), та осіб, зазначених у пункті 12 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"), встановлюється на підставі: 1) медичних документів про звернення за медичною допомогою із зазначенням обставин одержання поранення, контузії, каліцтва; 2) документів, що підтверджують участь в антитерористичній операції, які визначені абзацом третім підпункту 2, абзацом четвертим підпункту 3 чи абзацом третім підпункту 4 пункту 4 Порядку надання статусу інваліда війни особам, які отримали інвалідність внаслідок поранення, контузії або каліцтва, одержаних під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 вересня 2015 року №685.
50. Цією ж постановою пункт 26 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності доповнено абзацом 17, відповідно до якого причиною інвалідності є поранення, контузії, каліцтва, одержані під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення.
51. 08 вересня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №685, якою затвердив Порядок надання статусу інваліда війни особам, які отримали інвалідність внаслідок поранення, контузії або каліцтва, одержаних під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення (далі - Порядок №685).
52. Відповідно до абзацу 6 пункту 2 Порядку №685 статус інваліда війни надається особам, які добровільно забезпечували (або добровільно залучалися до забезпечення) проведення антитерористичної операції (у тому числі провадили волонтерську діяльність) та стали інвалідами внаслідок поранення, контузії або каліцтва, одержаних під час забезпечення проведення антитерористичної операції (у тому числі волонтерської діяльності), перебуваючи безпосередньо в районі антитерористичної операції в період її проведення.
53. Підпунктом 4 пункту 4 Порядку №685 встановлено, що для осіб, зазначених в абзаці шостому пункту 2 цього Порядку підставою для надання особам статусу інваліда війни є: 1) довідка медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності; 2) довідка керівника Антитерористичного центру при СБУ, Генерального штабу Збройних Сил про добровільне забезпечення або добровільне залучення особи до забезпечення проведення антитерористичної операції або рішення суду про встановлення факту добровільного забезпечення або добровільного залучення особи до забезпечення проведення антитерористичної операції у разі відсутності зазначеної довідки.