ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 160/16289/20
адміністративне провадження № К/9901/29062/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №160/16289/20
за позовом Акціонерного товариства "Південний гірничо-збагачувальний комбінат"
до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України
про визнання протиправним та скасування висновку в частині
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Південний гірничо-збагачувальний комбінат" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.08.2021 (колегія у складі: головуючого судді Щербака А.А., суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2020 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Акціонерного товариства "Південний гірничо-збагачувальний комбінат" до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, в якому позивач, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 15.03.2021, просив про визнання протиправним та скасування виданого Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1, реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планованої діяльності 20191034617, опублікованого в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля 30.10.2020 в частині:
- пункту 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1, реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планованої діяльності 20191034617, опублікованого в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля 30.10.2020;
- встановлення в будь-якій формі, прямо чи опосередковано, Акціонерному товариству "Південний гірничо-збагачувальний комбінат" обов`язку провести додаткову оцінку впливу на довкілля до початку провадження планованої діяльності.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 30.10.2020 Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України було опубліковано Звіт про громадське обговорення планованої діяльності від 27.10.2020 №1/01-20191034617/2 та Висновок з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 № 21/01-20191034617/1. В означеному висновку Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, зокрема, вказало про допустимість провадження планованої діяльності з огляду на нижченаведене, а саме: визначення її допустимою після здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля; за результатами аналізу звіту з оцінки впливу на довкілля було встановлено неможливість оцінити вплив від реконструкції кар`єра, у зв`язку з його поглибленням з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік, а саме на: атмосферне повітря, геологічне середовище, водне середовище, заповідні об`єкти, клімат та мікроклімат, соціальне та техногенне середовище. Екологічні умови будуть встановлені за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля. Позивач, не погоджуючись з означеним висновком в частині встановлення умов щодо здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля, та наголошуючи на тому, що Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України при покладенні обов`язку на позивача проведення додаткової оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, порушено норми Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про дозвільну систему у господарській діяльності", і відповідно, вказаний висновок є протиправним та підлягає скасуванню у відповідній частині, звернувся до суду з означеним позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано виданий Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України висновок з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1, реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планованої діяльності 20191034617, опублікований в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля 30.10.2020 в частині:
- пункту 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1, реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планованої діяльності 20191034617, опублікованого в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля 30.10.2020;
- встановлення в будь-якій формі, прямо чи опосередковано, Акціонерному товариству "Південний гірничо-збагачувальний комбінат" (місцезнаходження: 50026, Дніпропетровська обл., місто Кривий Ріг, ідентифікаційний код 00191000) обов`язку провести додаткову оцінку впливу на довкілля до початку провадження планованої діяльності.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що всупереч п.7 ч.5 ст.9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", відповідачем встановлено позивачу обов`язок з проведення додаткової оцінки впливу на довкілля не на іншій стадії проектування, а на тій же стадії, на якій така оцінка впливу на довкілля вже здійснена, відповідачем не вказано, на якій конкретно іншій стадії проектування слід провести додаткову оцінку впливу на довкілля, конкретні строки повторної процедури оцінки впливу на довкілля не визначено.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.08.2021 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 скасовано. У задоволенні позову відмовлено.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд зазначив, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, в рамках цієї справи, мало компетенцію на аналіз відповідно до статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації. У висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглибленням з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" № 21/01-20191034617/1 від 27.10.2020 було відображено здійснення вказаного аналізу. Здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля у вказаному висновку обґрунтовано належним чином.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 09.08.2021 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.08.2021 та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.04.2021.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що, враховуючи вимоги пункту 7 частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", відповідач був зобов`язаний вказати, на якій конкретно "іншій стадії проектування" потрібно провести додаткову оцінку впливу на довкілля. При цьому, відповідач і під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції також не пояснив на якій саме "іншій стадії" проектування, Акціонерному товариству "Південний гірничо-збагачувальний комбінат" слід здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля, в свою чергу, суд апеляційної інстанції взагалі не надав правової оцінки вказаним обставинам, зазначивши лише про помилковість такого висновку у рішенні Дніпропетровського окружного адміністративного суду. Також, судом апеляційної інстанції не прийнято до уваги той факт, що відповідач, в силу частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", був зобов`язаний визначити конкретні строки повторної процедури оцінки впливу на довкілля. Крім того, згідно з приписами частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", уповноважений центральний орган встановлює певні вимоги до проведення повторної процедури оцінки впливу на довкілля, проте, як встановлено судами під час розгляду справи, такі вимоги у пункті 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглибленням з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01- 20191034617/1 не встановлені.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 09.08.2021 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
10. Ухвалою Верховного Суду від 16.08.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Південний гірничо-збагачувальний комбінат" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.08.2021.
11. Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 29.07.1996 позивачу видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 585 з метою видобування кварцитів залізистих магнетитових та кварцитів залізистих окислених на Скелеватське-Магнетитовому родовищі в Інгулецькому районі Дніпропетровської області, загальною площею 4 кв.км.
13. У 2019 році, на замовлення позивача, Товариством з обмеженою відповідальністю "ЮЖГІПРОРУДА" було виконано проект "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглибленням з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" з метою продовження діяльності позивача з видобування залізних руд на підставі спеціального дозволу від 29.07.1996 № 585.
14. 04.10.2019 в Єдиному державному реєстрі з оцінки впливу на довкілля опубліковано повідомлення про плановану діяльність "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік", яка полягає у відпрацюванні запасів магнетитових кварцитів Скелеватське-Магнетитового родовища в межах ліцензійної площі. Метою планованої діяльності є забезпечення виробничих потужностей АТ "ПІВДГЗК" шляхом поглиблення кар`єра в межах його контурів і тимчасове відокремлене складування окислених кварцитів для можливості їх подальшої переробки.
15. Громадськістю надані свої зауваження та пропозиції до планованої діяльності, опубліковані в Єдиному державному реєстрі з оцінки впливу на довкілля 07.11.2019.
16. 14.08.2020 в Єдиному державному реєстрі з оцінки впливу на довкілля опубліковано Звіт з оцінки впливу на довкілля та Оголошення про початок громадського обговорення Звіту з оцінки впливу на довкілля.
17. 27.10.2020 Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України надано висновок з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" № 21/01-20191034617/1 від 27.10.2020.
18. 30.10.2020 Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України опубліковано звіт про громадське обговорення планованої діяльності від 27.10.2020 №21/01-20191034617/2 та висновок з оцінки впливу на довкілля від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1 (далі висновок).
19. В зазначеному висновку Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України було зазначено, що з урахуванням усієї інформації, зауважень і пропозицій, що надійшли протягом строку громадського обговорення, Міністерство вважає допустимим/недопустимим провадження планованої діяльності з огляду на нижченаведене, а саме:
визначення її допустимою після здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля;
за результатами аналізу звіту з оцінки впливу на довкілля було встановлено неможливість оцінити вплив від реконструкції кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік, а саме на: атмосферне повітря, геологічне середовище, водне середовище, заповідні об`єкти, клімат та мікроклімат, соціальне та техногенне середовище. Екологічні умови будуть встановлені за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.
Екологічні умови провадження планованої діяльності:
1). Для планованої діяльності встановлюються такі умови використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності, а саме:
- будуть встановлені за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.
2). Для планованої діяльності встановлюються такі умови щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій та усунення їх наслідків, а саме:
- будуть встановлені за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.
3). Для планованої діяльності встановлюються такі умови щодо зменшення транскордонного впливу планованої діяльності, а саме:
- підстави для здійснення транскордонної оцінки впливу на довкілля відсутні.
4). На суб`єкта господарювання покладається обов`язок із здійснення таких компенсаційних заходів:
- передбачити компенсаційні заходи із зазначенням їх обсягу та термінів виконання.
5). На суб`єкта господарювання покладається обов`язок із запобігання, уникнення, зменшення (пом`якшення), усунення, обмеження впливу планової діяльності на довкілля, а саме:
- будуть встановлені за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.
6). На суб`єкта господарювання покладається обов`язок із здійснення післяпроектного моніторингу, а саме:
- будуть встановлені за результатами здійснення додаткової оцінки виливу на довкілля.
Примітка: якщо під час провадження господарської діяльності, буде виявлено значний негативний вплив цієї діяльності на життя і здоров`я населення чи довкілля та якщо такий вплив не був оцінений під час здійснення, оцінки впливу на довкілля та/або істотно змінює результати оцінки впливу цієї діяльності на довкілля, рішення про провадження, такої планованої діяльності за рішенням суду підлягає скасуванню, а діяльність - припиненню.
7). На суб`єкта господарювання покладається обов`язок із здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування, а саме:
до початку провадження планованої діяльності здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля планованої діяльності з "Реконструкції кар`єру у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік".
20. Позивач, не погоджуючись з таким висновком в частині встановлення умов щодо здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля, звернувся до суду з позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України від 23.05.2017 №2059-VIII "Про оцінку впливу на довкілля".
24. Згідно з положеннями статті 1 цього Закону вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів;
громадськість - одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об`єднання, організації або групи;
планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.
25. За змістом частини першої статті 2 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає:
1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону;
2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону;
3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації;
4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини;
5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.
26. Оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об`єктів, планованої діяльності та об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень (частини друга статті 2 цього ж Закону).
27. Частиною третьою статті 2 названого Закону визначено, що суб`єктами оцінки впливу на довкілля є суб`єкти господарювання, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які є замовниками планованої діяльності і для цілей цього Закону прирівнюються до суб`єктів господарювання (далі - суб`єкт господарювання), уповноважений центральний орган, уповноважені територіальні органи, інші органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, громадськість, а у випадках, визначених статтею 14 цього Закону, - держава походження та зачеплена держава.
28. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
29. Згідно з пунктами 15 частини 2 статті 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", перша категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає кар`єри та видобування корисних копалин відкритим способом, їх перероблення чи збагачення на місці на площі понад 25 гектарів або видобування торфу на площі понад 150 гектарів, а також розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об`єктів, зазначених у пунктах 1-21 цієї частини, крім тих, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.
30. Відповідно до частин 1 - 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган видає висновок з оцінки впливу на довкілля, яким виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу (площа території та чисельність населення, які можуть зазнати впливу), характеру (у тому числі - транскордонного), інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності та визначає екологічні умови її провадження.
Висновок з оцінки впливу на довкілля є обов`язковим для виконання. Екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п`ятій цієї статті, є обов`язковими. Висновок з оцінки впливу на довкілля враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності та може бути підставою для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності.
При підготовці висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган розглядає та бере до уваги звіт з оцінки впливу на довкілля та звіт про громадське обговорення.
В описовій частині висновку з оцінки впливу на довкілля наводиться інформація про:
1) здійснену процедуру оцінки впливу на довкілля;
2) врахування звіту з оцінки впливу на довкілля;
3) враховані та відхилені зауваження та пропозиції, що надійшли під час громадського обговорення.
У висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган:
1) зазначає тип, основні характеристики та місце провадження планованої діяльності;
2) визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності;
3) встановлює умови використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності;
4) встановлює умови щодо охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планованої діяльності;
5) встановлює умови щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій та усунення їх наслідків;
6) встановлює умови щодо зменшення транскордонного впливу планованої діяльності, щодо якої здійснювалася процедура оцінки транскордонного впливу;
7) якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність: здійснення компенсаційних заходів - покладає обов`язок із здійснення таких заходів; запобігання, уникнення, зменшення (пом`якшення), усунення, обмеження, а також моніторингу впливу планованої діяльності на довкілля - покладає обов`язок із здійснення відповідних дій;
здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування - визначає строки та обґрунтовує вимоги щодо її здійснення;
додаткова оцінка впливу на довкілля здійснюється за процедурою, передбаченою цим Законом;
здійснення післяпроектного моніторингу - визначає порядок, строки та вимоги до його здійснення.
Якщо з оцінки впливу на довкілля з розглянутих виправданих альтернативних варіантів виявляється екологічно обґрунтованим варіант, відмінний від запропонованого суб`єктом господарювання, за письмовою згодою із суб`єктом господарювання у висновку з оцінки впливу на довкілля зазначається погоджений варіант здійснення планованої діяльності.
31. Питання, пов`язані з оскарженням в судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля, унормовані статтею 12 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", яка встановлює, що висновок з оцінки впливу на довкілля, інші рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля можуть бути оскаржені будь-якою фізичною чи юридичною особою в судовому порядку. Порушення процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування результатів участі громадськості, інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля є підставами для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності в судовому порядку.
32. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 04.12.2019 у справі №640/21828/18.
33. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується наявними матеріалами справи, позивачем подано до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України звіт з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" в порядку, встановленому чинним законодавством України.
34. Згідно з пунктом 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1, відповідачем на суб`єкта господарювання (позивача) покладено обов`язок із здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування, а саме: до початку провадження планованої діяльності зобов`язано здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля планованої діяльності з "Реконструкції кар`єру у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік".
35. Відповідно до ч.1 ст.11 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля подаються суб`єктом господарювання для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планованої діяльності, яке є підставою для початку провадження цієї діяльності, встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планованої діяльності і приймається у формі документа дозвільного характеру або іншого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством для відповідних рішень.
36. Колегія суддів звертає увагу, що висновок з оцінки впливу на довкілля, який сам по собі є документом дозвільного характеру, та в подальшому є підставою для отримання інших документів дозвільного характеру, з урахуванням вимог ст. 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" повинен бути чітким та конкретним, на підставі якого орган державної влади або місцевого самоврядування, який приймає рішення про провадження планованої діяльності, може прийняти відповідне рішення про заборону чи надання дозволу на провадження планованої діяльності. При цьому, висновок з оцінки впливу на довкілля не може бути декларативним, оскільки вказане спростовується сутністю такого документу дозвільного характеру, як висновок з оцінки впливу на довкілля, який є обов`язковим для виконання у визначені строки.
37. Відповідно до пункту 7 частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" у висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою та четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган, якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність, зокрема, здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування - визначає строки та обґрунтовує вимоги щодо її здійснення; додаткова оцінка впливу на довкілля здійснюється за процедурою, передбаченою цим Законом.
38. Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави вважати, що якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування, то уповноважений центральний орган у висновку з оцінки впливу на довкілля зобов`язаний визначити строки та обґрунтувати вимоги до здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.
39. Колегія суддів зазначає, що визначення початку строку має практичне значення, оскільки від цього залежить як правильність обчислення строку, так і встановлення факту його закінчення, що обумовлює ті чи інші юридичні наслідки, які настають у зв`язку із цим.
40. Поняття строку міститься у частині першій статті 251 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Відповідно до цієї норми строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення.
41. Частина перша статті 252, стаття 253 ЦК України передбачають, що строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами. Перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
42. Застосування вказаних правових норм при визначенні поняття "строк" та обчисленні строків підтверджується судовою практикою у адміністративних справах, зокрема: у Постанові Великої Палати ВС від 12.09.2019 по справі №9901/120/19, рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05.08.2020 по справі №9901/126/20, рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22.10.2020 по справі №640/15727/20.
43. З висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 № 21/01-20191034617/1 вбачається, що відповідачем не вказано конкретний строк проведення додаткової оцінки впливу на довкілля.
44. Колегія суддів вважає, що зазначення у спірному висновку "до початку провадження планованої діяльності" не може вважатись строком в розумінні ст.252 ЦК України, оскільки така вказівка не визначає конкретний строк, а тому не свідчить про виконання відповідачем вимоги Закону щодо обов`язку встановити у висновку з оцінки впливу на довкілля строк проведення додаткової оцінки впливу на довкілля.
45. При цьому, колегія суддів не бере до уваги та вважає помилковими мотиви суду апеляційної інстанції про те, що відсутність встановлення строку не порушує прав та обов`язків позивача, а надає йому можливість самому визначитися щодо строків та можливостей здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля, з огляду на те, що в даному випадку, відповідно до пункту 7 частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" визначення уповноваженим центральним органом у висновку з оцінки впливу на довкілля строків здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля є його обов`язком, а не правом, та спрямоване на виконання додаткової оцінки впливу на довкілля в належний спосіб.
46. Також суд першої інстанції вірно звернув увагу, що всупереч до пункту 7 частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" відповідач встановив позивачу обов`язок з проведення додаткової оцінки впливу на довкілля не на іншій стадії проектування, а на тій же стадії, на якій така оцінка впливу на довкілля вже здійснена.
47. Виконаний проект "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" для цілей ведення діяльності щодо видобування корисних копалин є єдиним та достатнім документом щодо проектування кар`єра, який надає змогу на ведення гірничих робіт в силу приписів ст. 51 Кодексу України про надра. За поясненнями позивача, інші стадії проектування гірничодобувного підприємства у позивача відсутні в силу вимог Закону.
48. Окрім того, з урахуванням вимог пункту 7 частини 5 статті 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" відповідачем не вказано, на якій конкретно іншій стадії проектування слід провести додаткову оцінку впливу на довкілля.
49. Судом першої інстанції під час розгляду справи в судовому засіданні також підтверджено, що відповідачем не зазначено, на якій саме іншій стадії проектування позивачу встановлено обов`язок здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля. Відповідач і під час розгляду справи у суді апеляційній інстанції також не пояснив на якій саме "іншій стадії" проектування позивачу слід здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля
50. Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
51. Статтею 1 Закону України від 09.02.1995 № 45/95-ВР "Про екологічну експертизу" було визначено, що екологічна експертиза в Україні це вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
52. Згідно із статтею 4 Закону України "Про екологічну експертизу" метою екологічної експертизи було запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.
53. Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність на підставі пункту 4 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".
54. Згідно із пунктом 5 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" у низці нормативних актів, у тому числі Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" визначення "екологічної експертизи" замінено або доповнено на "оцінка впливу на довкілля", а також виключено розділ VI Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", яким було регламентовано обов`язковість проведення екологічної експертизи.
55. У пояснювальній записці до законопроекту "Про оцінку впливу на довкілля" вказано, що його метою є встановлення правових та організаційних засад здійснення оцінки впливу на довкілля та забезпечення виконання Україною міжнародних зобов`язань у рамках Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), стороною яких є Україна, а також імплементації у національне законодавство положень Директив 2003/4/ЄC та 2011/92/ЄС.
56. За змістом наведених норм Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" фактично замінив у цьому контексті Закон України "Про екологічну експертизу".
57. Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 у справі №580/1078/19.
58. Разом з тим, у Законі України "Про екологічну експертизу" було визначено, що в разі негативної оцінки об`єктів державної екологічної експертизи замовник зобов`язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову державну екологічну експертизу.
59. В свою чергу, Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" не містить визначення "додаткова оцінка впливу на довкілля" та не вказує за яких умов виникає необхідність здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування, а вказує лише, що додаткова оцінка впливу на довкілля здійснюється за процедурою, передбаченою цим Законом.
60. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що й відповідачем у пункті 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглиблення з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" від 27.10.2020 №21/01-20191034617/1 не встановлені конкретні вимоги до проведення додаткової оцінки впливу на довкілля та не зазначено в чому конкретно полягає неможливість оцінити вплив на довкілля від реконструкції кар`єра з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік та яким чином усунути неповноту або неясність.
61. Тут слід згадати принцип "належного урядування" який, зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога більш послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків (п. 70 рішення у справі "Рисовський проти України" (№29979/04).
62. Водночас, ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).
63. За таких обставин, з урахуванням обставин справи та виходячи із приписів норм чинного законодавства, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що висновок з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності "Реконструкція кар`єра у зв`язку з його поглибленням з метою підтримки потужності комбінату на період з 2021 року по 2030 рік" №21/01-20191034617/1 від 27.10.2020 в частині встановлення зобов`язання позивача до початку провадження планованої діяльності здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля не відповідає вимогам ст. 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".
64. Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.08.2021, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 залишити в силі.
65. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
66. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 345 349, 352, 356 КАС України, Суд, -