ПОСТАНОВА
Іменем України
19 жовтня 2021 року
Київ
справа №420/1736/20
адміністративне провадження № К/9901/23939/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/1736/20
за позовом ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року, ухвалене суддею Катаєвою Е.В.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів Косцової І.П., Скрипченка В.О.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - відповідач, Представництво Президента України в АР Крим), у якому, з урахуванням уточнень, просив:
1.1. визнати протиправними дії та бездіяльність Представництва Президента України в АР Крим із заповнення його трудової книжки під час його звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим, яка полягала у необґрунтованому неповному та неточному визначенні правових підстав його звільнення згідно з Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України) з порушенням принципу правової визначеності, із не визначенням конкретної норми КЗпП України як правової підстави звільнення;
1.2. зобов`язати Представництво Президента України в АР Крим доповнити запис його трудової книжки стосовно його звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим із визначенням конкретної норми КЗпП України, а саме конкретної частини його статті 38, а саме частини третьої цієї статті, або вказівки на звільнення внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору за статтею 38 цього Кодексу як правової підстави його звільнення згідно з Кодексом законів про працю України, про що схвалити відповідне розпорядження Постійного Представника Президента України в АР Крим із внесенням відповідних змін до розпорядження в.о. Постійного Представника Президента України в АР Крим від 05 грудня 2018 року №44-к/р;
1.3. зобов`язати Представництво Президента України в АР Крим сплатити йому середній заробіток за час вимушеного прогулу після звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим до часу належного заповнення Представництвом Президента України в АР Крим запису про звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим у його трудовій книжці та виплатити йому вихідну допомогу у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку згідно зі статтею 44 Кодексу законів про працю України, але з тим, щоб загальна сума виплат Представництвом Президента України в АРК у цій справі не перевищила 450 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що після його призначення на посаду Постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №784 було внесено суттєві зміни у Постанову Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року №304 "Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу", а саме, змінено, як істотні умови праці "Представника", так і його юридичний та політичний статус, який був прирівняним до керівника органу регіонального рівня. Однак про вказані істотні зміни умов праці роботодавцем на виконання приписів частини третьої статті 32 КЗпП України його не було своєчасно попереджено. З огляду на викладені обставини позивач подав Президенту України через Адміністрацію Президента України заяву про звільнення з посади "за власним бажанням" з 07 грудня 2018 року із визначенням причиною звільнення факт схвалення Постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 та, відповідно, істотне обмеження цією постановою його трудових прав та умов праці. Однак Указом Президента України № 405 його було звільнено із посади Постійного Представника Президента України в АР Крим "згідно із поданою ним заявою", тобто конкретні підстави звільнення з посади згідно з КЗпП України у цьому Указі Президента України не вказувалися.
2.1. Позивач зазначив, що заяву про звільнення він подав особисто до канцелярії Адміністрації Президента України 22 листопада 2018 року, після чого на нього розпочався тиск з боку співробітників Головного департаменту регіональної і кадрової політики Адміністрації Президента України, з тим, щоб він замінив подану заяву на іншу, в якій не посилався б на підставу звільнення у формі істотних змін праці на посаді Постійного Представника Президента України в АР Крим. За твердженням позивача, усвідомлюючи реальну загрозу життю та здоров`ю, розуміючи високу ймовірність протиправних дій щодо нього з боку керівництва Адміністрацію Президента України, він надав посадовій особі ОСОБА_2 інші варіанти своєї заяви про звільнення без дати та оформлені всупереч вимогам законодавства України, але у той спосіб, як це протиправно вимагалося від нього співробітниками Адміністрації Президента України. Таким чином, позивач достеменно не знав, яка саме заява про звільнення була використана Адміністрацією Президента України для підготовки Указу Президента України про його звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим. При цьому, у трудовій книжці, виданій йому відповідачем у день звільнення, 07 грудня 2018 року, було зроблено запис 25, за яким його звільнено "згідно з поданою заявою" за статтею 38 КЗпП України, правовою підставою звільнення визначено Указ Президента України № 405.
2.2. Позивач звертав увагу, що запис 25 у його трудовій книжці на арк. 34, за яким його звільнено "згідно з поданою заявою" за статтею 38 КЗпП України, не має належного правового обґрунтування та фактично є неповним, адже не містить точного пункту статті 38 КЗпП України, за яким відбулося його звільнення та вказану ним у заяві про звільнення підставу "істотні зміни праці". Водночас, позивач наполягав, що його роботодавець (Президент України) або уповноважений представник роботодавця (Адміністрація президента України) на підставі його заяви про звільнення від 22 листопада 2020 року мав визначити у розпорядчому акті точну підставу звільнення згідно з КЗпП України, а саме частину третю статті 38 КЗпП України, однак Указ Президента України № 405 причину його звільнення згідно з конкретною нормою КЗпП України не висвітлює.
2.3. Таким чином, на переконання позивача, дії відповідача щодо заповнення його трудової книжки в частині внесення 07 грудня 2018 року запису 25 про звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим "згідно з поданою заявою" за статтею 38 КЗпП України із вказівкою на Указ Президента України № 405, як на єдину правову підставу такого звільнення, та без уточнення за якою саме частиною статті 38 цього Кодексу його звільнено, є таким, що не мають належного правового обґрунтування та, відповідно, неправомірними.
2.4. Крім того, позивач наголошував, що такі дії відповідача істотно порушили його трудові та пов`язані з ними права, а також принцип юридичної визначеності, розкритий у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та, відповідно, гарантовані статтями 8, 13, 14, 17, 18 Конвенції про захист прав та основоположних свобод 1950 року права. Зокрема, позивач стверджував, що він не може довести шляхом пред`явлення трудової книжки справжні підстави його звільнення з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим, зокрема, у поточних судових процесах, де це має істотне значення, а також для його роботодавців.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Указом Президента України від 17 серпня 2017 року № 220/2017 ОСОБА_1 призначено Постійним Представником Президента України в АР Крим.
4. Указом Президента України від 02 грудня 2018 року № 405/2018 ОСОБА_1 звільнено з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим згідно з поданою ним заявою.
5. 05 грудня 2018 року в.о. Постійного Представника Президента України в АР Крим Гданов І.Р. на підставі Указу Президента України від 02 грудня 2018 року № 405/2018 видав Розпорядження № 44/кр "Про звільнення ОСОБА_1 ", у якому зазначив, що ОСОБА_1 звільнено з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим згідно з поданою ним заявою, у зв`язку з чим, він зобов`язує службу фінансового та матеріально-технічного забезпечення здійснити усі розрахунки та виплати належних ОСОБА_1 сум, відповідно до вимог чинного законодавства, а саме заробітну плату за фактично відпрацьовані дні у грудні 2018 року; грошову компенсацію за 16 календарних днів невикористаної щорічної основної відпустки.
6. У день звільнення (07 грудня 2018 року) позивач отримав трудову книжку із записом за №24, такого змісту: "07.12.2018р. звільнений з посади Постійного Представника Президента України в АР Крим згідно з поданою заявою, ст.38 КЗпПУ". Підставою внесення цього запис вказано зазначено Указ Президента України від 02 грудня 2018 року № 405/2018.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2020 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено у повному обсязі.
8. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що з огляду на положення статті 38 КЗпП України та Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29 липня 1993 року № 58, у разі поважності причин звільнення працівника "за власним бажанням" за статтею 38 КЗпП України в трудовій книжці ця причина відображається, але за умови відповідності тексту наказу. В інших же випадках зазначається лише стаття 38 КЗпП України. Тому, встановивши відповідність запису у трудовій книжці позивача тексту наказу про його звільнення (Указу Президента України від 02 грудня 2018 року) суд першої інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем порядку вчинення цього запису.
8.1. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що підставою видання Указу Президента України про звільнення позивача була не заява від 22 листопада 2018 року, яку позивач надав до позову, а його заява від 30 листопада 2018 року, яка зареєстрована в адміністрації Президента України 30 листопада 2018 року за вхідним № 303/53510-01. Доводи позивача щодо обставин написання інших заяв про звільнення з посади після подання заяви від 22 листопада 2018 року під тиском суд першої інстанції відхилив як такі, що не стосуються заявлених у цій справі позовних вимог, оскільки цими доводами, позивач фактично змінює предмет позову, а саме ставить під сумнів правомірність підстав та процедури свого звільнення з посади Указом Президента України від 02 грудня 2018 року. Разом з тим, вказані обставини повинні встановлюватися при оскарженні самого рішення про звільнення, тобто Указу Президента України від 02 грудня 2018 року, але позивач у встановлений Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) місячний строк не звертався до суду із таким позовом.
8.2. З огляду на наведене, суд першої інстанції також відмовив у задоволенні інших позовних вимог як похідних.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
9. 21 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник, з урахуванням уточненої касаційної скарги, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема частин першої, третьої статті 38, статті 44 КЗпП України, а суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі № 826/17866/18.
10.1. Так, скаржник уважає, що судами попередніх інстанцій не правильно розтлумачено та застосовано до спірних правовідносин частини першу та третю статті 38 та статтю 44 КЗпП України у контексті наявності декількох заяв про звільнення, жодна з яких не відкликана. Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відображення у трудовій книжці змісту Указу Президента України як наказа про звільнення.
10.2. Скаржник звертає увагу, що суди попередніх інстанцій установили обставини, що мають істотне значення, на підставі неналежних доказів, а саме не поданих вчасно копій листа Офісу Президента України від 24 квітня 2020 року та заяви позивача про звільнення з посади від 30 листопада 2018 року, яка не посвідчена належним чином. Крім того, скаржник уважає протиправною відмову у задоволенні його клопотань про виклик свідків та призначення судово-почеркознавчої експертизи.
10.3. Також скаржник уважає, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи спірне судове рішення, безпідставно урахував висновки, викладені Шостим апеляційним адміністративним судом у постанові від 01 березня 2020 року щодо відсутності порушення трудових прав позивача Постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784, залишивши поза увагою висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18 червня 2020 року у справі № 826/17866/18, щодо ролі Постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 у зміні істотних умов праці та статусу Постійного Представника Президента України в АР Крим.
11. 29 вересня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
12. Ухвалою Верховного Суду від 03 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 29 вересня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
14. 19 листопада 2020 року та 23 листопада 2020 року від Представництва Президента України в АР Крим надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує та просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
14.1. Зокрема, відповідач наполягає, що предметом позову у цій справі є саме правові відносини із заповнення відповідачем трудової книжки позивача, а не правомірність Указу Президента України від 02 грудня 2018 року, на підставі якого відповідачем було здійснено спірний запис у трудовій книжці позивача.
15. 30 листопада 2020 року від ОСОБА_1 надійшли пояснення до касаційної скарги, у яких, зокрема зазначає про необґрунтованість доводів відповідача, викладених у відзиві на касаційну скаргу, та наполягає, що суди попередніх інстанцій для правильного вирішення спору мали дослідити підстави та обставини його звільнення з посади, у тому числі витребувати докази та допитати свідків.
Джерела права й акти їх застосування.
16. Відповідно до вимог частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Згідно зі статтями 1, 2 Закону України "Про Представництво Президента України в АР Крим" 02 березня 2000 року № 1524-III (далі - Закон № 1524-III, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) Представництво Президента України в АР Крим (далі - Представництво) є державним органом, утвореним відповідно до Конституції України з метою сприяння виконанню в АР Крим повноважень, покладених на Президента України.
Представництво утворюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується.
Представництво очолює Постійний Представник Президента України в АР Крим.
18. Статтею 8 Закону № 1524-III визначено, що Постійний Представник Президента України в АР Крим (далі - Постійний Представник) здійснює загальне керівництво діяльністю Представництва, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Представництво завдань.
19. Постійний Представник призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України (стаття 9 Закону №1524-III).
20. Абзацом першим статті 13 Закону № 1524-III передбачено, що Постійний Представник у межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов`язковими для виконання працівниками Представництва.
21. За змістом пункту 2 частини третьої статті 3 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, у редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, дія цього Закону не поширюється на Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників.
22. У разі відсутності спеціального законодавства, до відносин, пов`язаних із прийняттям, проходженням та звільненням з публічної служби можуть бути застосовані норми трудового законодавства.
23. Так, за змістом пункту 4 частини першої статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є, серед іншого, розірвання трудового договору з ініціативи працівника (статті 38, 39).
24. Відповідно до частин першої та другої статті 38 КЗпП України працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.
25. Працівник має право у визначений ним строк розірвати трудовий договір за власним бажанням, якщо власник або уповноважений ним орган не виконує законодавство про працю, умови колективного чи трудового договору (частина третя статті 38 КЗпП України).
26. Згідно із статтею 44 КЗпП України при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога <…> внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку <…>.
27. Власник або уповноважений ним орган зобов`язаний в день звільнення видати працівникові належно оформлену трудову книжку і провести з ним розрахунок у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу(частина перша статті 47 КЗпП України).
28. Відповідно до частин першої, четвертої та п`ятої статті 48 КЗпП України трудова книжка є основним документом про трудову діяльність працівника.
До трудової книжки заносяться відомості про роботу, заохочення та нагороди за успіхи в роботі на підприємстві, в установі, організації; відомості про стягнення до неї не заносяться.
Порядок ведення трудових книжок визначається Кабінетом Міністрів України.
29. Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 1993 року № 301 "Про трудові книжки працівників" затверджено зразки бланків трудової книжки і вкладиша до неї, пунктом 4 цієї Постанови визначено, що відповідальність за організацію ведення обліку, зберігання і видачу трудових книжок покладається на керівника підприємства, установи, організації, представництва іноземного суб`єкта господарювання.
30. Наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України і Міністерства соціального захисту населення України 29 липня 1993 року № 58 затверджено "Інструкцію про порядок ведення трудових книжок працівників" (далі -Інструкція №58).
31. За змістом пункту 2.2. Інструкції № 58 до трудової книжки вносяться, серед іншого, відомості про роботу, переведення на іншу постійну роботу, звільнення.
32. Записи в трудовій книжці при звільненні або переведенні на іншу роботу повинні провадитись у точній відповідності з формулюванням чинного законодавства і з посиланням на відповідну статтю, пункт закону (пункту 2.3. Інструкції №58).
33. Абзацом першим пункту 2.4. Інструкції №58 визначено, що усі записи в трудовій книжці про прийняття на роботу, переведення на іншу постійну роботу або звільнення, а також про нагороди та заохочення вносяться власником або уповноваженим ним органом після видання наказу (розпорядження), але не пізніше тижневого строку, а в разі звільнення - у день звільнення і повинні точно відповідати тексту наказу (розпорядження).
34. Відповідно до пункту 2.26. Інструкції № 58 записи про причини звільнення у трудовій книжці повинні провадитись у точній відповідності з формулюванням чинного законодавства із посиланням на відповідну статтю, пункт закону. Наприклад, "Звільнений в зв`язку з прогулом без поважних причин, п.4 ст.40 КЗпП України". При розірванні трудового договору з ініціативи працівника з причин, за яких законодавство пов`язує надання певних пільг і переваг, запис про звільнення вноситься до трудової книжки із зазначенням цих причин. Наприклад, "Звільнений за власним бажанням" у зв`язку з зарахування у вищий навчальний заклад, ст.38 КЗпП України".
35. Згідно з пунктом 2.27. Інструкції № 58 запис про звільнення у трудовій книжці працівника провадиться з додержанням таких правил: у графі 1 ставиться порядковий номер запису; у графі 2 - дата звільнення; у графі 3 - причина звільнення; у графі 4 зазначається на підставі чого внесено запис, наказ (розпорядження), його дата і номер. Днем звільнення вважається останній день роботи. Наприклад, трудовий договір з працівником припиняється у зв`язку із скороченням штату працівників 10 жовтня 1993 року є останнім днем його роботи. У трудовій книжці працівника має бути зроблений запис: у графі 1 розділу "Відомості про роботу" ставиться порядковий номер запису, у графі 2 - дата звільнення (10.10.93), у графі 3 записується: "Звільнений за скороченням штатів, п.1 ст.40 КЗпП України", у графі 4 зазначається дата і номер наказу (розпорядження) про звільнення.