ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 369/9375/17
адміністративне провадження № К/9901/16913/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №369/9375/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖИТЛОЕКОНОМІЯ"
до Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області
третя особа ОСОБА_1
про скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2020 (колегія у складі: головуючого судді Коротких А.Ю., суддів: Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Житлоекономія" звернулось до Києво-Святошинського районного суду Київської області з адміністративним позовом до Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа - ОСОБА_1, в якому просило: скасувати рішення Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області №9 від 22.12.2016 "Про затвердження проекту детального планування території по вул. Шкільна".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на час прийняття рішення Тарасівської сільської ради №9 від 22 грудня 2016 року "Про затвердження проекту детального планування території по вул. Шкільна" не був затверджений генеральний план села Тарасівка, який знаходився на стадії розробки. Відсутність на момент прийняття оскаржуваного рішення затвердженого Генерального плану села Тарасівна виключає можливість внесення змін до детального плану території, адже детальний план розробляється виключно на розвиток положень генерального плану села. Це ще раз підтверджує факт незаконності прийняття відповідачем оскаржуваного рішення та недопустимість затвердження змін до детального плану території до затвердження генерального плану населеного пункту. Також Тарасівською сільською радою не публікувалося жодних рішень щодо розгляду пропозицій ТОВ "Житлоекономія" до змін до ДПТ 2006 року, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій у затвердженому проекті змін до ДПТ відсутні. Тому позивач вважає оскаржуване рішення Тарасівської сільської ради №9 від 22.12.2016 неправомірним у зв`язку із неврахуванням пропозицій ТОВ "Житлоекономія", наданих під час проведення громадських слухань у зв`язку із невідповідністю розробленого Проекту внесення змін до детального плану території багатоквартирної житлової забудови в с.Тарасівка, Києво-Святошинського району Київської області №25126.1 вимогам законодавства та ДБН, а також у зв`язку із грубим порушенням вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" під час його прийняття.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 28.12.2019 у задоволенні позову відмовлено.
4. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено належними та допустимими доказами наявності порушення його прав та інтересів оскаржуваним рішенням відповідача.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2020 рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 28.12.2019 скасовано та ухвалено нове про задоволення позову. Скасовано рішення Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 9 від 22.12.2016 "Про затвердження проекту детального планування території по вул. Шкільна".
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд зазначив, що 11.06.2019 від виконавчого комітету Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області надійшла заява про визнання позову товариства з обмеженою відповідальністю "Житлоекономія" до Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа - ОСОБА_1 про скасування рішення (а.с. 223-226, том ІІ). В даній заяві відповідач зазначив про те, що визнає заявлені у позові вимоги і не заперечує проти ухвалення судом першої інстанції рішення про задоволення позовних вимоги товариства з обмеженою відповідальністю "Житлоекономія". Тобто у разі визнання відповідачем адміністративного позову суд першої інстанції повинен був або прийняти таке визнання від відповідача та ухвалити рішення про задоволення адміністративного позову, або не прийняти від відповідача визнання позову та винести ухвалу про неприйняття визнання відповідачем адміністративного позову. Однак в даній справі суд першої інстанції не відреагував на подану заяву відповідача про визнання адміністративного позову, чим порушив норми чинного Кодексу адміністративного судочинства України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з указаним судовим рішенням, третя особа звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2020, в якій просила скасувати вказане рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що апеляційний суд прямо знівелював та знехтував обов`язкові елементи доказування у питанні строків звернення до суду. Також, скаржник наголошує, що позивачем не доведено які саме його законні права та інтереси порушені оскаржуваним рішенням відповідача. На думку скаржника, апеляційний суд помилково врахував заяву відповідача про визнання позову, оскільки таким визнанням позову порушено положення п.42 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та в цій частині апеляційний суд приймаючи визнання позову не застосував норми закону, які зобов`язаний був застосувати, які не передбачають компетенції сільського голови звертатись з такою заявою. Вказані порушення норм процесуального права прямо призвели до неправильного вирішення справи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 10.07.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.09.2019, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 22.07.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2020.
12. Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 19.10.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в 2013 році Тарасівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області було відведено земельну ділянку для введення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1, на якій згідно з детального плану території 2006 року планувалося розміщення громадського центру села.
14. Згідно із рішенням Тарасівської сільської ради №5/13 від 02.07.2013 цільове призначення вказаної земельної ділянки кадастровий номер 3222486601:01:005:5028, площею 1,1423 га, було змінено на "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку", що підтверджується Свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 20.06.2013 індексний номер 5176952 та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 16.07.2013 індексний номер 6307627 наданим Тарасівською сільською радою у відповідь на запит адвоката Дмишук В.Б.
15. 16.04.2014 рішенням Тарасівської сільської ради №24, опублікованим у місцевій газеті "Новий день" від 21.05.2016, громадянці ОСОБА_1 надано дозвіл на внесення змін до детального плану території 2006 року на площі 1,14 га для розташування на місці громадського центру села багатоповерхових житлових будинків.
16. Договір на виконання робіт із внесення змін до детального плану території сільською радою було укладено із ДП "УКРНДІПРОЦИВІЛЬСІЛЬБУД", проект коригування ДПТ 2006 року розроблено тим же ДП "УКРНДІПРОЦИВІЛЬСІЛЬБУД" у 2015 році та подано на затвердження до Тарасівської сільської ради.
17. Рішенням Тарасівської сільської ради №9 від 22.12.2016 було затверджено внесення змін до детального плану території в
с. Тарасівка по вул. Шкільній. 18 . Вважаючи вказане рішення Тарасівської сільської ради таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до статей 28, 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.
22. Статтею 12 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон № 2780-XII) визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.
23. Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
24. Статтею 7 цього Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом: 1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях; 2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях; 3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації; 4) проведення ліцензування і професійної атестації; 5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів; 6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
25. Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (ст. 8 Закону № 3038-VI).
26. Згідно ст. 17 вказаного Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
27. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
28. Згідно із положеннями статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції. На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території. Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
29. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
30. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а.
31. Згідно ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
32. Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
33. У статті 4 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
34. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
35. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
36. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
37. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абз. 1 п. 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абз. 4 п. 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (п. 4 мотивувальної частини).
38. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
39. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
40. Отже, оскаржуване рішення Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області №9 від 22.12.2016 "Про затвердження проекту детального планування території по вул. Шкільна", яким затверджено внесення змін до детального плану території в с. Тарасівка по вул. Шкільна, є нормативно-правовим актом.
41. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16 та від 26.05.2020 у справі № 750/11932/16-а.
42. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій врегульовано ст. 171 КАС України.
43. Так, ст. 171 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.
Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.
Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.
Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
44. Тобто, вказаною нормою встановлюються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
45. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
46. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду практики Європейського суду з прав людини (п. 55 рішення у справі "Лучанінова проти України", п. 27 рішення у справі "Ріпан проти Австрії" (Riepan v. Austria).
47. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому, нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
48. Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування, як попередньою так і чинною редакцією КАС України, передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
49. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.
50. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
51. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а та від 30.01.2020 у справі №727/4813/16-а.
52. На цій підставі колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, тому справу необхідно направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
53. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
54. Суд не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
55. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 171 КАС України, та прийняти законне і обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
56. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 264, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд