ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 826/4249/15
адміністративне провадження № К/9901/10392/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/4249/15
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Міністерства юстиції України, Національної академії прокуратури України про скасування наказу про звільнення про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року (прийняте у складі головуючого судді - Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Федотова І.В., суддів: Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, Міністерства юстиції України, Національної академії прокуратури України, в якому просив:
1.1. скасувати наказ Генерального прокурора України №1503к від 23.10.2014 про звільнення ОСОБА_1 з посади ректора Національної академії прокуратури України.
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді ректора Національної академії прокуратури України;
1.3. стягнути з Національної академії прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24.10.2014 і до моменту фактичного поновлення на роботі;
1.4. зобов`язати Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
2. ОСОБА_1 з 1982 року перебував на посадах в органах прокуратури.
2.1. Наказом Генерального прокурора України від 09 листопада 2009 року №2817ц ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.
2.2. Наказом Генерального прокурора України від 04 листопада 2010 року №3421ц ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України, звільнивши його з посади заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.
2.3. Наказом Генерального прокурора України від 20 вересня 2011 року №3067ц ОСОБА_1 призначено на посаду ректора Національної академії прокуратури України, звільнивши з посади начальника Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України.
2.4. Наказом Генерального прокурора України від 14 серпня 2012 року №3254-ц ОСОБА_1 призначено на посаду заступника Генерального прокурора України звільнивши його з посади ректора Національної академії прокуратури України.
2.5. Наказом Генерального прокурора України від 10 липня 2014 року №1000к ОСОБА_1 призначено на посаду ректора Національної академії прокуратури України, звільнивши його з посади заступника Генерального прокурора України.
2.6. 16 вересня 2014 року Верховною радою України ухвалено Закон України № 1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон № 1682-VII), яким запроваджено процедуру очищення влади (люстрацію) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
2.7. 21 жовтня 2014 року ОСОБА_1 подано на ім`я Генерального прокурора України заяву про відсутність підстав для застосування відносно нього заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Законом № 1682-VII.
2.8. Генеральною прокуратурою України складено довідку від 21 жовтня 2014 року про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади", згідно з якою встановлено, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймав сукупно не менше одного року (3 роки 9 місяців) посади, які віднесені до категорії "керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального апарату Генеральної прокуратури України, заступника Генерального прокурора України", а саме: заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України з 09 листопада 2009 року по 03 листопада 2010 року; начальника Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України з 04 листопада 2010 року по 19 вересня 2011 року, заступника Генерального прокурора України з 14 серпня 2012 року по 13 липня 2014 року.
2.9. Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1503к на підставі пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII ОСОБА_1 звільнено з посади ректора Національної академії прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України.
2.10. При цьому, до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" внесено відомості про позивача на підставі оскаржуваного наказу щодо наявності заборон займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) протягом 10 років.
2.11. Не погоджуючись з вказаним наказом, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України №1503к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади ректора Національної академії прокуратури України. Поновлено ОСОБА_1 на посаді ректора Національної академії прокуратури України. Стягнуто з Національної академії прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року по 28 вересня 2020 року, в розмірі 1476738,90 грн. Зобов`язано Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".
3.1. Задовольняючи позовні вимоги суд першої виходив з того, що оскаржуваний наказ не може бути визнаний таким, що відповідає вимогам щодо пропорційності (з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення); прийнятий на підставі закону, що не відповідає принципу верховенства права. Також судом зроблено висновок про поширення на посаду ректора Національної академії прокуратури України положень Закону № 1682-VII.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року змінено рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року в мотивувальній частині.
4.1. Зокрема, суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції щодо поширення на посаду ректора Національної академії прокуратури України положень Закону № 1682-VII, а тому змінив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року в частині мотивів.
4.2. Також суд дійшов висновку, що наслідкові дії Міністерства юстиції щодо внесення прізвища позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII, призводять до негативних наслідків для репутації позивача та неможливості реалізації ним конституційного права на працю, а тому обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права шляхом зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII, відомості стосовно ОСОБА_1, є правильним.
IV. Касаційне оскарження
5. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Міністерство юстиції України подало до Верховного Суду касаційну скаргу.
5.1. Посилаючись на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду 19 листопада 2020 року у справі №826/6973/15 застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні - щодо зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити відомості стосовно позивача з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
5.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що дії Міністерства юстиції України щодо внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади" були спрямовані на виконання вимог частини третьої статті 7 цього Закону. Вимоги позивача щодо вилучення стосовно нього відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" є передчасними та необгрунтовваними.
5.3. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади" та постановити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні вимог до Міністерства юстиції України відмовити у повному обсязі.
6. У відзиві на касаційну скаргу, позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
9. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
11. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
12. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
13. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
14. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
15. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
16. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
17. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
18. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
19. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
20. Відповідно до статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.
21. За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
22. Частиною першою статті 3 КАС України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
23. Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
24. За правилами частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
25. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII).
26. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).
27. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).
28. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).
29. Згідно з частиною другою статті 5 цього ж Закону Міністерство юстиції України в місячний строк з дня набрання чинності цим Законом розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України:
1) перелік органів, що здійснюють перевірку достовірності відповідних відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону, згідно з їх компетенцією;
2) порядок проведення перевірки, передбаченої цим Законом;
3) план проведення перевірок по кожному органу державної влади та органу місцевого самоврядування, підприємству, в якому працюють особи, зазначені у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, відповідно до черговості, визначеної частиною шостою цієї статті.
30. Частиною дванадцятою статті 5 Закону № 1682-VII передбачено, що у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
31. Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1682-VII відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України. Положення про Реєстр, порядок його формування та ведення затверджуються Міністерством юстиції України.
32. Відповідно до частини другої статті 7 цього Закону інформація з Реєстру про внесення відомостей про особу до Реєстру або про відсутність у Реєстрі відомостей про таку особу подається:
на запит державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з метою проведення перевірки, передбаченої цим Законом, або спеціальної перевірки, передбаченої Законом України "Про запобігання корупції", відомостей про осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;
на запит правоохоронних органів у разі необхідності отримання такої інформації в рамках кримінального або адміністративного провадження або на запит прокурора в рамках здійснення нагляду за додержанням вимог і застосуванням законів;
під час звіряння переліку осіб, звільнених з посад у зв`язку із здійсненням очищення влади (люстрації), з відомостями, що містяться в Реєстрі;
у разі звернення фізичної особи (уповноваженої нею особи) щодо отримання відомостей про себе.
33. Згідно з частиною третьої статті 7 Закону № 1682-VII Міністерство юстиції України не пізніше ніж на третій день після отримання відомостей, які підлягають внесенню до Реєстру, забезпечує їх оприлюднення на своєму офіційному веб-сайті та вносить їх до Реєстру. Відкритими для безоплатного цілодобового доступу є такі відомості про особу, щодо якої застосовано положення цього Закону:
1) прізвище, ім`я, по батькові;
2) місце роботи, посада на час застосування положення цього Закону;
3) відомості про стан проходження перевірки особою, а також інформація про надходження висновків про результати перевірки, які свідчать про наявність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 цього Закону;
4) час, протягом якого на особу поширюється заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону.
Зазначені відомості не належать до конфіденційної інформації про особу та не можуть бути обмежені в доступі.
34. Пунктом 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:
1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;
2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.