ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 жовтня 2021 року
м. Київ
справа №640/9082/21
провадження № К/9901/26017/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Соколова В. М.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання дій протиправними, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Квасниці Яни Миколаївни на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Вівдіченко Т. Р., суддів: Кобаля М. І., Сорочка Є. О.
І. Обставини справи
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі також - Держпродспоживслужба) про визнання протиправними дії Держпродспоживслужби щодо прийняття рішення та попередження ОСОБА_1 про наступне звільнення від 09 березня 2021 року, вручене позивачу 26 березня 2021 року.
2. Одночасно з позовом ОСОБА_1 подав заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:
зупинення дії наказу Держпродспоживслужби від 23 грудня 2020 року № 822;
заборони Держпродспоживслужбі вчиняти дії щодо скорочення, звільнення та будь-які інші дії, пов`язані з виконанням наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів від 23 грудня 2020 року № 822.
3. В обґрунтування вказаної заяви позивач послався на очевидність ознак протиправності оскаржуваних рішень та наказу, які порушують права позивача. У своїй заяві позивач вказує, що він є директором Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва, внаслідок проведеного конкурсу призначений на посаду з 10 травня 2017 року згідно з наказу Держпродспоживслужба № 207-к.
У зв`язку з введенням в дію нових структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби наказом від 21 червня 2017 року № 365-к внесено зміни до пункту 1 наказу Держпродспоживслужби від 10 травня 2017 року № 20-к "Про призначення ОСОБА_1": слова "директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадинцтва" змінено словами "директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва - Головного державного фітосанітарного інспектора України".
26 березня 2021 року позивач отримав попередження про наступне звільнення від 09 березня 2021року за підписом в.о. голови Держпродспоживслужби В.Седиком, у зв`язку зі скороченням посади директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів.
В попередженні позивачеві пропонується переведення па вакантну посаду завідувача сектору по взаємодії з асоціаціями Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. У разі відмови від переведення трудовий договір буде припинено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
Також заявник вказує на те, що у випадку вжиття заходів, направлених на зміну штатного розпису апарату Держпродспоживслужби, судовий захист прав позивача буде ілюзорним, а відновлення його становища буде неможливим як юридично, так і фактично.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини
4. Відповідно до наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів № 207-к ОСОБА_1 обіймає посаду директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва, з 10 травня 2017 року.
5. Наказом Держпродспоживслужби від 21 червня 2017 року № 365-к у зв`язку з введенням в дію нових структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби внесено зміни до пункту 1 наказу Держпродспоживслужби від 10 травня 2017 року № 20-к "Про призначення ОСОБА_1": слова "директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва" змінено словами "директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва - Головного державного фітосанітарного інспектора України".
6. Згідно зі штатним розписом Держпродспоживслужби, затвердженого 08 грудня 2020 року передбачена посада директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва, розсадництва та якості зерна Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Посада директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва, розсадництва та якості зерна є рівнозначною займаній ОСОБА_1 посаді та наділена аналогічними посадовими обов`язками.
7. 26 березня 2021 року позивач отримав попередження від 09 березня 2021 року про наступне звільнення у зв`язку із скороченням посади директора Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів, в якому позивачеві запропонована вакантна посада завідувача сектору по взаємодії з асоціаціями Держпродспоживслужби.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 14 квітня 2021 року задовольнив заяву про вжиття заходів забезпечення позову.
Зупинив дію наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів від 23 грудня 2020 року № 822.
Заборонив Держпродспоживслужбі вчиняти дії щодо скорочення, звільнення та будь-які інші дії, пов`язані з виконанням наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів від 23 грудня 2020 року № 822.
9. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості доводів заявника щодо наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам, до набрання законної сили рішення в адміністративній справі, а захист цих прав та інтересів значною мірою ускладниться без вжиття заходів забезпечення адміністративного позову саме шляхом заборони відповідачу вчиняти дії щодо звільнення позивача до набрання законної сили рішенням у даній справі.
10. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 червня 2021 року скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва ухвалою від 14 квітня 2021 року та відмовив у задоволенні заяви про забезпечення позову.
11. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив із відсутності очевидної протиправності оскаржуваних рішень і підстав, які б унеможливили захист прав, свобод позивача без ужиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких прав при виконанні рішення у межах заявлених позовних вимог. Також апеляційний суд дійшов висновку про те, що забезпечення позову у запропонованому позивачем вигляді буде фактично вирішенням спору по суті до постановлення рішення в даній справі.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. Представник ОСОБА_1 - адвокат Квасниця Я. М., уважаючи вказані судові рішення ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. Так, автор скарги, серед іншого, наполягає на неповноті судового розгляду під час апеляційного перегляду справи з питання забезпечення позову, в тому числі в аспекті доводів позивача про наявність очевидності ознак протиправності спірних рішень відповідача. Разом з цим вказує на відсутності висновку щодо застосування частини третьої статті 9 Закону України "Про державну службу" у правовідносинах, які виникли у зв`язку зі звільненням працівника на підставі наказу про введення в дію структури та штатного розпису, за відсутності будь-яких інших актів індивідуальної дії, що визначають конкретні посади, які підлягають скороченню, строки та інші обов`язкові реквізити, які визначені у вказаній правовій нормі.
14. Верховний Суд ухвалою від 20 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження на зазначене рішення суду апеляційної інстанції.
15. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
16. Відповідно до статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
17. Згідно з частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
18. За приписами пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
19. Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) наголошує, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його і отримати його перегляд вищою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (пункт 54 рішення від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України").
20. Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
21. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
22. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі № 640/11330/19.
23. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.
24. У вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.
25. За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
26. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.
27. Судами встановлено, що оскаржуваним наказом від 23 грудня 2020 року № 822 введено в дію 23 грудня 2020 року структуру апарату, погоджену 26 листопада 2020 року Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, та штатний розпис апарату, погоджений 08 грудня 2020 року Міністерством фінансів, в межах граничної чисельності працівників в кількості 320 штатних одиниць.
28. Так, в оскаржуваному наказі вводиться в дію нова структура та штатний розпис. Новий штатний розпис, зокрема, передбачає посаду як "директор Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва та якості зерна". В оскаржуваному наказі не йде мова про скорочення посади директори Департаменту фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва та якості зерна", а лише про зміну назви самого Департаменту шляхом доповнення його назви словами - "та якості зерна".
29. Суд апеляційної інстанції зазначив, що надання правової оцінки оскаржуваному наказу має здійснюватися судом у межах процедури судового розгляду, з дотриманням усіх процесуальних гарантій учасників справи, передбачених процесуальним законом, а тому, вжиття заходів забезпечення позову у такий спосіб фактично призводить до вирішення спору по суті.
30. Як вже зазначено вище, суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, виходив із відсутності очевидної протиправності оскаржуваного наказу і підстав, які б унеможливили захист прав, свобод позивача без ужиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких прав при виконанні рішення у межах заявлених позовних вимог.
31. Верховний Суд погоджується з наведеним висновком апеляційного суду, оскільки у заяві про забезпечення позову позивачем не наведено яким саме чином невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення ускладнить чи унеможливить виконання рішення суду у даній справі, або створить перешкоди для ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
32. Слід зауважити, що позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.
33. Аналіз спірних правовідносин дає підстави для висновку, що у разі задоволення заяви про забезпечення позову у цій справі, суд своєю ухвалою фактично подовжує правовідносини публічної служби для позивача, що не узгоджується з вимогами законодавства, оскільки ухвала суду про забезпечення позову не може бути підставою для виникнення та зміни таких правовідносин.
34. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність передумов для вжиття заходів забезпечення позову. Висновки апеляційного суду узгоджуються з вимогами законодавства, яким урегульовано спірні правовідносини, відповідають нормам процесуального права, а доводи касаційної скарги не спростовують їх висновків і ґрунтуються на переоцінці обставин, установлених судом.
35. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.