ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 420/6784/21
адміністративне провадження № К/9901/29012/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року (головуючий суддя - Вовченко O.A.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року (головуючий суддя - Шевчук О.А., судді: Бойко А.В., Федусик А.Г.)
у справі № 420/6784/21
за позовом ОСОБА_1
до Генерального прокурора Венедіктової Ірини Валентинівни, Офісу Генерального прокурора,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Південного регіону,
про визнання протиправною бездіяльність, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку.
I. ПРОЦЕДУРА
1. 23 квітня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Генерального прокурора щодо непоновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 7 квітня 2021 року №200к про звільнення ОСОБА_1 з посади військового прокурора Південного регіону України і з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру";
- поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону або рівнозначній посаді з 8 квітня 2021 року;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток, розрахований відповідно до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за весь час вимушеного прогулу.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року, відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Генерального прокурора щодо поновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду. Роз`яснено позивачу, що з вказаною вимогою він може звернутись в порядку, встановленому статтею 383 Кодексу адміністративного судочинства України в межах справи №640/10311/19.
3. Прийнято до розгляду позовну заяву ОСОБА_1 в частині позовних вимог щодо: визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 7 квітня 2021 року №200 к про звільнення ОСОБА_1 з посади військового прокурора Південного регіону України і з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру"; поновлення ОСОБА_1 на посаді керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону або рівнозначній посаді з 8 квітня 2021 року; стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток, розрахований відповідно до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за весь час вимушеного прогулу та відкрито провадження у адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 .
4. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині відмови у відкритті провадження у справі №420/6784/21 та відкрити провадження в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Генерального прокурора щодо поновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора, призначення на адміністративну посаду та направити справу для продовження розгляду у цій частині до суду першої інстанції.
5. У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
6. Ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
7. Відмовляючи у відкритті провадження в частині позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позовна заява в частині позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Генерального прокурора щодо поновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду, не може розглядатися в порядку позовного провадження, а тому з даною вимогою позивач повинен звернутись в порядку, встановленому статтею 383 Кодексу адміністративного судочинства України в межах справи №640/10311/19.
8. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту стосується порядку виконання вказаного судового рішення, не усуває юридичний конфлікт та не відповідає об`єкту порушеного права, а тому в такий спосіб неможливо захистити чи відновити право у разі визнання його судом порушеним. При розгляді позовних вимог позивача стосовно невиконання окремого судового рішення у іншій справі, суд не може зобов`язувати виконувати рішення суду шляхом ухвалення нового судового рішення, оскільки виконавче провадження являє собою завершальну стадію судового провадження.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, вважає, що їх висновок ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права та без урахування усіх обставин справи, які свідчать про необхідність судового захисту його порушеного права на працю, на публічну службу у прокуратурі у позовному провадженні.
10. Зазначає, що протиправна бездіяльність не обумовлена безпосередньо невиконанням судового рішення у справі №640/10311/19, а обумовлена ухиленням Генерального прокурора після видання наказу про скасування незаконного наказу Генерального прокурора №325-вк від 06 травня 2019 року від прийняття законного рішення щодо призначення його на адміністративну посаду відповідно до положень статей 7, 15 Закону України "Про прокуратуру", забезпечення його права на працю, на публічну службу у прокуратурі, на визначену Законом України "Про прокуратуру" оплату праці.
11. Наслідком такої протиправної бездіяльності стало прийняття Генеральним прокурором протиправного наказу №200 к від 7 квітня 2021 року про його звільнення з органів прокуратури, який є предметом оскарження у справі №420/6784/21.
12. Серед іншого, скаржник вказує на помилкове посилання судів попередніх інстанцій на правові позиції Верховного Суду викладені у справах №806/2143/15 та №420/5234/19, оскільки вони не стосуються спору про право на публічну службу у прокуратурі.
13. Натомість до спірних правовідносин є застосовною правова позиція Верховного Суду стосовно реального поновлення порушеного права на працю у разі незаконного звільнення прокурора з органів прокуратури і поновлення на роботі та визнання у цьому випадку протиправною бездіяльності роботодавця, який є органом прокуратури, у позовному провадженні, а не в порядку статті 383 КАС України.
14. Так, Верховний Суд у своїй постанові від 15 травня 2020 рок у справі №500/424/19 погодився з висновками суду першої інстанції про протиправну бездіяльність роботодавця при поновленні прокурора на роботі. Відповідно до позовних вимог, до визначеного судами усіх інстанцій предмету спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльності посадових осіб прокуратури щодо невиконання постанови суду в частині поновлення на публічній службі та виплати заробітної плати, стягнення втраченого середнього заробітку за час затримки виконання судового рішення.
15. На думку скаржника, предметом спору у цій справі є право на публічну службу у прокуратурі та право на оплату праці відповідно до Закону України "Про прокуратуру", законодавства про оплату праці, позовні вимоги є взаємопов`язаними і правова позиція Верховного Суду у цій справі щодо захисту права на публічну службу в органах прокуратури застосовною у справі №420/6784/21 за його позовом.
16. Вважає, що ефективний спосіб захисту порушеного його права на публічну службу у прокуратурі, визначення його статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду полягає у визнанні протиправною бездіяльності Генерального прокурора, яка перебуває у взаємозв`язку з подальшими протиправним діями щодо звільнення його з посади військового прокурора Південного регіону України та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що є предметом спору у цій справі.
17. У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора вважає її необґрунтованою, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
18. Автор відзиву на касаційну скаргу стверджує, що у разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження, за КАС України. Невиконання судового рішення не може бути самостійним предметом окремого судового провадження. Відтак, вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
20. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині другій статті 328 КАС України, та посилання позивача на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
21. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, необхідно вказати таке.
22. Відповідно до статті 14 КАС України судові рішення, які набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.
23. Відповідно до статті 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
24. Частиною першою статті 383 КАС України передбачено, що особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.
25. За приписами частини четвертої статті 383 КАС України встановлено, що заяву, зазначену у частині першій цієї статті, може бути подано протягом десяти днів з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред`явлення до виконання виконавчого листа, виданого за відповідним рішенням суду.
26. Частиною шостої статті 383 КАС України визначено, що за відсутності обставин протиправності відповідних рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень - відповідача та порушення ним прав, свобод, інтересів особи-позивача, суд залишає заяву без задоволення. За наявності підстав для задоволення заяви суд постановляє ухвалу в порядку, передбаченому статтею 249 цього Кодексу.
27. Ці норми КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення і підставами для їх застосування є невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з невиконанням судового рішення в цій справі.
28. Наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється в порядку, передбаченому КАС (статті 382 КАС України), який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення; не передбачає такої можливості і положення статті 383 КАС України.
29. Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд. Отже, судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень. З огляду на вищенаведене, у разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження, за КАС України. Невиконання судового рішення не може бути самостійним предметом окремого судового провадження.
30. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звертався до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою (справа №640/10311/19), в якій просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 06 травня 2019 року №325-вк "Про внесення змін до наказу Генерального прокурора України від 24 березня 2015 року №29-вк";
- поновити ОСОБА_1 на посаді військового прокурора Південного регіону України з 06 травня 2019 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
31. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 березня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України №325-вк від 06 травня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади військового прокурора Південного регіону України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.
Поновлено ОСОБА_1 з 07 травня 2019 року на посаді військового прокурора Південного регіону України. Стягнуто з військової прокуратури Південного регіону України на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу, без обов`язкових відрахувань до бюджету, за період з 07 травня 2019 року по 11 березня 2020 року в сумі 100259,00 грн (сто тисяч двісті п`ятдесят дев`ять гривень 00 копійок).
Зобов`язано виконати негайно рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 з 07 травня 2019 року на посаді та в частині стягнення з військової прокуратури Південного регіону України на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 9370,00 грн.
32. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора задоволено.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 березня 2020 року скасовано та прийнято нове - про відмову в задоволенні позову.
33. Постановою Верховного Суду від 29 січня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року у справі №640/10311/19 скасовано, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 березня 2020 року залишено в силі.
34. ОСОБА_1 звертаючись до суду з цим позовом зазначав, що на виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 березня 2020 року у справі № 640/10311/19, Генеральним прокурором видано 15 березня 2021 року наказ №174-к, яким його поновлено на посаді військового прокурора Південного регіону України з 7 травня 2019 року. Проте внаслідок протиправної бездіяльності Генерального прокурора на роботі, тобто на публічній службі у прокуратурі, він фактично поновлений не був, на відповідну адміністративну посаду згідно з вимогами Закону України "Про прокуратуру" не призначений, визначений законом статус прокурора не був відновлений. 7 квітня 2021 року Генеральний прокурор видав незаконний наказ №200-к, яким звільнив його з посади військового прокурора Південного регіону України та з органів прокуратури з 8 квітня 2021 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
35. У зв`язку цим, позивач звернувся до суду з позовом про скасування наказу Генерального прокурора від 7 квітня 2021 року №200к про його звільнення та поновлення на посаді керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону або рівнозначній посаді з 8 квітня 2021 року.
36. З огляду на наведе, суд першої інстанції, позицію якого підтримав апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку, що позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності Генерального прокурора щодо поновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду стосується виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 березня 2020 року у справі №640/10311/19, у зв`язку з чим вказана вимога не може бути предметом розгляду в порядку позовного провадження.
37. За вказаних обставин, якщо позивач вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача на виконання вказаного судового рішення порушувалися його права, свободи чи інтереси, то він повинен був звертатися до суду в порядку статті 383 КАС України із заявою про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності відповідача (тобто в порядку судового контролю за виконанням рішення), а не пред`являти новий адміністративний позов.
38. У зв`язку з цим, вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються.
39. Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку визначається Законом України від 02 червня 2016 року №1404-VIII "Про виконавче провадження".
40. Обраний позивачем спосіб захисту стосується порядку виконання вказаного судового рішення, не усуває юридичний конфлікт та не відповідає об`єкту порушеного права, а тому в такий спосіб неможливо захистити чи відновити право у разі визнання його судом порушеним. При розгляді позовних вимог позивача стосовно невиконання окремого судового рішення у іншій справі, суд не може зобов`язувати виконувати рішення суду шляхом ухвалення нового судового рішення, оскільки виконавче провадження являє собою завершальну стадію судового провадження.
41. Таким чином, у разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження, за КАС України.
42. Водночас, апеляційний суд обґрунтовано зазначив, що посилання позивача на правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 15 травня 2020 року у справі №500/424/19 не можуть бути застосовані до правовідносин у цій справі, оскільки правовідносини у справі, на яку посилається позивач є відмінними від правовідносин у цій справі.
43. Так, у спірних правовідносинах предметом є визнання протиправною бездіяльності Генерального прокурора щодо непоновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду, в той час як предметом спору у справі №500/424/19, на яку посилається позивач, є стягнення втраченого середнього заробітку за час затримки виконання судового рішення про поновлення на роботі. При цьому суперечливим питанням у справі було те, чи відбулося фактичне поновлення позивача на роботі згідно з рішенням суду.
44. Отже, висновки Верховного Суду стосовно застосування норм права, викладені у постанові від 15 травня 2020 року у справі № 500/424/19, на яку посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними до спірних правовідносин в оскаржуваній частині у цьому касаційному провадженні.
45. За таких обставин, аргументи скаржника про те, що предметом спору у справі №500/424/19 та у справі, що розглядається є визнання протиправною бездіяльності посадових осіб прокуратури щодо невиконання постанови суду в частині поновлення на публічній службі та виплати заробітної плати, стягнення втраченого середнього заробітку за час затримки виконання судового рішення, а тому вимоги є взаємопов`язаними, Верховний Суд вважає необґрунтованими.
46. Доводи касаційної скарги про помилкове посилання судів попередніх інстанцій на правові позиції Верховного Суду викладені у справах №806/2143/15 та №420/5234/19, оскільки вони не стосуються спору про право на публічну службу у прокуратурі, Верховний Суд вважає безпідставними, з огляду на таке.
47. Так, Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №806/2143/15 (адміністративне провадження № К/9901/5159/18) звертав увагу, що зазначені правові норми КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання або неналежне виконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з невиконанням судового рішення в цій справі.
48. Крім того, Верховний Суд зазначив, що наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється в порядку, передбаченому КАС України (статтями 382, 383 КАС України), який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення.
49. Відповідно до статті 129-1 Конституції України, судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд. Отже, судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень. З огляду на вищенаведене, у разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження, за КАС України. Невиконання судового рішення не може бути самостійним предметом окремого судового провадження.
50. Відтак, вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються.
51. Вказана позиція узгоджується з позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 11 лютого 2021 року по справі №420/5234/19.
52. З огляду на наведене, вказані правові позиції у наведених справах стосуються застосування загальних правових норм КАС України, що мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення, а тому можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
53. Таким чином, твердження скаржника про помилкове посилання судів попередніх інстанцій на правові позиції Верховного Суду викладені у справах №806/2143/15 та №420/5234/19 не знайшли своє підтвердження.
54. Загалом, доводи касаційної скарги свідчать лише про власне тлумачення позивачем норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини та вказують на наявність у нього власного бачення щодо цього питання.
55. За таких обставин, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов законного та обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження в частині вимог щодо визнання протиправною бездіяльність Генерального прокурора щодо поновлення права ОСОБА_1 на публічну службу у прокуратурі, відновлення статусу прокурора та призначення на адміністративну посаду.
56. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій.
57. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
58. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд