ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 640/7928/19
адміністративне провадження № К/9901/28171/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Беспалова О.О., суддів: Ключковича В.Ю., Парінова А.Б. від 24.09.2020
у справі № 640/7928/19
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Головного управління Держпраці у Київській області
про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі також - відповідач, ГУ Держпраці у Київській області), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 08.04.2019 №КВ680/1063/АВ/ТД/ФС-262 про накладення штрафу на позивача у розмірі 250 380,00 грн.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.05.2020 позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Київській області від 08.04.2019 №КВ680/1063/АВ/ТД/ФС-262 про накладення штрафу на позивача у розмірі 250380,00 грн.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.05.2020 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
4. 28.10.2020 від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2020 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.05.2020.
5. Ухвалою Верховного Суду від 18.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 21.12.2020 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що посадовими особами Головного управління Держпраці у Київській області проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1, за результатами якого складено акт №КВ680/1063/АВ від 14.03.2019.
8. Проведеною перевіркою встановлено допущення позивачем порушення вимог частини першої статті 21, частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в частині фактичного допуску працівників до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, і без повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Під час інспекційного відвідування офісу за адресою: АДРЕСА_1, що належить ФОП ОСОБА_1, встановлено що підприємницька діяльність в сфері надання інформаційних послуг велась за наявності двох найманих працівників: ОСОБА_2 та ОСОБА_3, які працювали без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника, та без повідомлення ДФС про прийняття працівників на роботу.
9. Розглянувши матеріали перевірки, перший заступник начальника Головного управління Держпраці у Київській області за результатами розгляду справи склав постанову №КВ680/1063/АВ/ТД/ФС-262 від 08.04.2019, якою за порушення вимог частини першої статті 21, частини третьої статті 24 КЗпП України на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 250 380,00 грн.
10. Не погоджуючись з цією постановою, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що оскаржувана постанова відповідача не може вважатись законною, оскільки прийнята на підставі акта інспекційного відвідування, висновки якого ґрунтуються на припущеннях, та прийнята з порушенням вимог законодавства, так як позивачу не забезпечено право на участь у процесі прийняття рішення.
12. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що висновки акта інспекційного відвідування про порушення позивачем частини першої статті 21 та частини третьої статті 24 КЗпП України у зв`язку із допуском найманих працівників ОСОБА_2, ОСОБА_3 до роботи без оформлення трудового договору є помилковими. Окрім того, позивач не був належним чином та у встановлений строк повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу, адже повідомлення про розгляд справи на 08.04.2019 вручено йому 15.04.2019, а відтак він був позбавленим права особисто або через представника брати участь в розгляді справи та інших прав, пов`язаних з розглядом справи.
14. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що випробування при прийнятті на роботу може бути обумовлене виключно при укладенні трудового договору, а ознайомлення з умовами праці відбувається до початку роботи працівника, але вже за укладеним трудовим договором, натомість на час інспекційного відвідування трудовий договір з ОСОБА_2 укладений не був. Крім того, позивачем до матерів справи не надано доказів на підтвердження перебування ОСОБА_2 на стажуванні, а відтак, враховуючи те, що позивач під час проведення перевірки підтвердила факт перебування ОСОБА_2 на робочому місці та надала відповідні письмові пояснення, колегія суддів вважала безпідставними висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
15. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що суд дійшов помилкового висновку щодо можливості вважати усіх осіб, присутніх під час проведення інспекційного відвідування працівниками, на підставі пояснень ОСОБА_2 . Судом апеляційної інстанції не враховано, що відповідачем не проінформовано його про розгляд справи про накладення штрафу у визначений законодавством строк, а саме відповідне повідомлення отримано позивачем 15.04.2019, натомість розгляд справи проведено 08.04.2019. Окрім цього, вимога відповідача про надання документів від 13.03.2019 містить запис номера телефону позивача, однак за ним про проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 не повідомлявся. Оскаржуване судове рішення ухвалене без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12.06.2019 у справі №813/3415/18, від 23.04.2020 у справі №813/1790/18.
16. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу позивача зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального права та без порушень норм процесуального права, а тому підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Щодо доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, щодо порушення його права на участь у розгляді справи про накладення на нього штрафу у зв`язку із неповідомленням його про такий, колегія суддів зазначає наступне.
21. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
22. На час виникнення спірних правовідносин основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, що використовують найману працю врегульовані Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295.
23. Колегія суддів враховує ту обставину, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі № 826/8917/17 постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26.04.2017 № 295 визнано нечинною.
24. Відповідно до положень частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
25. Зважаючи на те, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі № 826/8917/17 не містить жодних застережень з цього приводу, то постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26.04.2017 № 295 вважається такою, що втратила чинність з дня набрання законної сили цим судовим рішенням, тобто 14.05.2019.
26. З огляду на викладене, норми постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26.04.2017 № 295 підлягають застосуванню до спірних правовідносин, як такі, що були чинними на момент їх виникнення.
27. Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 17.10.2019 у справі № 420/5895/18.
28. Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, посадовими особами Головного управління Держпраці у Київській області проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1, за результатами якого складено акт №КВ680/1063/АВ від 14.03.2019.
30. Під час інспекційного відвідування офісу за адресою: АДРЕСА_1, що належить ФОП ОСОБА_1, встановлено що підприємницька діяльність в сфері надання інформаційних послуг велась за наявності двох найманих працівників: ОСОБА_2 та ОСОБА_3, які працювали без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника, та без повідомлення ДФС про прийняття працівників на роботу.
31. Згідно з пунктом 6 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509, про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
32. Відповідно до пункту 9 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
33. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позову, виходив, зокрема, з того, що позивач не був належним чином та у встановлений строк повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу, адже повідомлення про розгляд справи на 08.04.2019 йому було вручено 15.04.2019, що позбавило його права особисто або через представника брати участь в розгляді справи та інших прав, пов`язаних з розглядом справи.
34. Однак суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, не перевірив правильності зазначеного висновку суду першої інстанції та не надав оцінку вказаним обставинам.
35. Водночас колегія суддів зауважує, що з`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в розгляді справи, не можуть бути підставою для скасування постанови. Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується.
36. Для надання оцінки доводам позивача щодо неналежного його повідомлення про проведення відповідачем розгляду справи важливим є встановлення, чи не ухилявся від одержання повідомлення або ж не вчиняв інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні. Також важливим є з`ясування, чи були надані позивачем документи відповідачу/суду після розгляду справи про накладення штрафу, які б могли вплинути на результат такого розгляду у випадку, якщо б позивач надав їх посадовим особам Держпраці до моменту прийняття оскаржуваного рішення.
37. Ненадання оцінки судом апеляційної інстанції зазначеним обставинам унеможливлює надання Верховним Судом оцінки доводам позивача про неврахування судом висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12.06.2019 у справі №813/3415/18, від 23.04.2020 у справі №813/1790/18, оскільки неможливо встановити, чи правовідносини, які виникли у межах цих справі, та у справі, яка переглядається, є подібними.
38. Щодо доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, про недопущення ним порушень, зазначених в оскаржуваній постанові, колегія суддів зазначає наступне.
39. Як встановлено судами попередніх інстанцій, розглянувши матеріали перевірки, перший заступник начальника Головного управління Держпраці у Київській області за результатами розгляду справи виніс постанову №КВ680/1063/АВ/ТД/ФС-262 від 08.04.2019, якою за порушення вимог частини першої статті 21, частини третьої статті 24 КЗпП України на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 250 380,00 грн.
40. Згідно з приписами статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
41. Частиною першою статті 3 КЗпП України передбачено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
42. За змістом статті 21 КЗпП України трудовий договір є угодою між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін. Працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін.
43. Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України. При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи. Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
44. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, не надав оцінки висновку суду першої інстанції щодо відсутності доказів, які б підтверджували працю ОСОБА_3 як найманого позивачем працівником, а також у цьому контексті поясненням ОСОБА_2 від 13.03.2019, згідно з яким ОСОБА_3 13.03.2019 прийшла в офіс до свого знайомого.
45. Водночас судом апеляційної інстанції не зазначено, на підставі яких доказів він дійшов висновку щодо допущення позивачем ОСОБА_3 до роботи без укладення трудового договору.
46. Натомість до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
47. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення.
48. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
49. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
50. Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
51. Одночасно колегія суддів звертає увагу, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що мотиви оцінки доказів не може ґрунтуватися на припущеннях.
52. Колегія суддів наголошує, що для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині рішення, правильно застосовуючи при цьому відповідні норми матеріального права та дотримуючись норм процесуального права.
53. Зазначені вище обставини свідчать про неповне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до передчасних висновків суду щодо відсутності підстав для задоволення позову. З урахуванням неповного з`ясування судом всіх обставин у справі, суд касаційної інстанції позбавлений можливості надати їм правову оцінку.
54. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
55. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
56. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
57. У справі "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява № 49684/99; пункт 30).
58. У справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява № 49684/99, пункт 30).
59. У пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№ 15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№ 3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами" і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
60. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункті 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункті 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
61. З огляду на викладене, відповідно до положень статті 353 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд