ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 640/11869/20
адміністративне провадження № К/9901/22871/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/11869/20
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2021 (головуючий суддя Григорович П.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2021 (колегія у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Земляної Г.В., Файдюка В.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 21.05.2020 № 124 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації".
2. Позов обґрунтовано тим, що оскаржуваним наказом скасовано повідомлення та декларацію, які вичерпали свою дію у часі, оскільки позивачем набуто право власності на об`єкт будівництва на підставі попередньо винесених рішень відповідача. Окрім іншого, позивач зазначав, що будівництво об`єкта здійснювалося на підставі та з дотриманням державних будівельних норм, а у відповідача відсутні підтвердження того, що будівництво здійснювалося з істотним порушенням зазначених норм, що загрожує життю та здоров`ю людини, відсутні будь-які перевірки та рішення щодо віднесення об`єкта до самочинного будівництва.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2020 адміністративний позов задоволено повністю.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2020 залишено без змін.
5. Постановою Верховного Суду від 22.01.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 скасовано, справу направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
6. За результатами нового розгляду Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 18.02.2021 позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 21.05.2020 №124 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації", яким скасовано повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 25.02.2020 № КВ 061200561274 та реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 28.02.2020 № КВ 141200591496 щодо об`єкта будівництва: "Капітальний ремонт нежитлової будівлі літ. "Б" за адресою: АДРЕСА_1".
7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2021 залишено без змін.
8. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки винесений відповідачем наказ є необґрунтованим, а станом, як на дату винесення спірного наказу, так і станом на дату розгляду даної справи в судах апеляційної та касаційної інстанцій, були відсутні належні і допустимі докази того, що відремонтована будівля є самочинним будівництвом, то суди прийшли до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 22.06.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2021, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалите нове, яким у задоволенні позову відмовити.
10. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки тому, що позивач у скасованих відповідачем повідомленні та декларації зазначив недостовірну інформацію, яка є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, вказавши, що здійснюється капітальний ремонт, а тому видача містобудівних умов та обмежень не потрібна відповідно до пункту 5 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.11.2017 № 289. Однак, на думку скаржника, суди не врахували, що зі змісту проектної документації вбачається виконання позивачем робіт, які передбачають зміну зовнішніх геометричних параметрів конструкції, а тому такі роботи не підпадають під ознаки капітального ремонту, а відповідно до пункту 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" є реконструкцією, а тому проведення таких робіт потребує видачі містобудівних умов та обмежень.
11. Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. 22.06.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.06.2021 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача: Стеценка С.Г., суддів Берназюка Я.О., Кравчука В.М.
14. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2021.
15. Ухвалою Верховного Суду від 06.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 07.10.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Позивачем через електронний кабінет відповідача подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 25.02.2020 №КВ 061200561274 та декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 28.02.2020 № КВ 141200591496 на об`єкт "Капітальний ремонт нежитлової будівлі АДРЕСА_1", які зареєстровано автоматично за допомогою програмних засобів ведення реєстру.
17. У повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 25.02.2020 № КВ 061200561274 зазначено: вид будівництва - капітальний ремонт, проектна документація розроблена ТОВ "Ко Проджект" під керівництвом головного інженера проекту Кульбовського І.Т. та затверджена наказом замовника будівництва 02.12.2019; містобудівні умови та обмеження не видаються згідно пункту 5 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.11.2017 №289 (реконструкція споруд та інженерних мереж, у тому числі допоміжних виробництв, що належать підприємствам, без перепрофілювання та зміни зовнішніх геометричних параметрів); загальна площа об`єкта відповідно до проектної документації - 609,30 кв. м, загальна площа нежитлових приміщень об`єкта будівництва - 960,00 кв. м.
18. Департамент міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом від 18.05.2020 № 064-2345 звернувся до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з проханням провести перевірку будівельного майданчику за адресою: АДРЕСА_1, підтвердити правочинність та відповідність проведення робіт з посиланням на нормативні документи.
19. У результаті дослідження доданих до листа Департаменту міського благоустрою документів, відповідач встановив, що площа будівлі складає 960 кв. м, а власниками нежитлової будівлі є ОСОБА_1 (1/2 частина) та ОСОБА_3 (1/2 частина) на підставі договорів купівлі-продажу від 17.10.2017 та 27.02.2017 відповідно. Водночас, лише одним з співвласників будівлі - ОСОБА_1, як замовником будівництва, подавалася та затверджувалася проектна документація та ним одноособово подавалася декларація про готовність до експлуатації об`єкта будівництва.
20. За висновками відповідача, оскільки ОСОБА_1 відповідно до Реєстру є власником лише 1/2 частини вищезазначеного об`єкта будівництва, тобто не володів на законних підставах усім нежитловим приміщенням, він не міг бути одноособовим замовником будівництва даного об`єкта та відповідно не міг затверджувати проектну документацію. За наведеного відповідач дійшов висновку, що замовником будівництва затверджено проектну документацію, розроблену в порушенням норм законодавства всупереч вимог статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 23 Закону України "Про архітектурну діяльність".
21. Також відповідачем встановлена невідповідність зазначеної у різних документах площі приміщення, а саме: 960,00 кв. м, 609,30 кв. м., 646,30 кв. м, а також оформлення позивачем права власності на об`єкт будівництва 17.10.2017 на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 28.02.2020.
22. У підтримку своєї позиції відповідач посилається на лист Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві від 17.03.2020 №65/18/1811, адресований ОСОБА_3 та ОСОБА_1, в якому повідомляється про пожежу 29.09.2019 у нежитловій будівлі у АДРЕСА_1, внаслідок якої знищено та пошкоджено конструктивні елементи цегляної будівлі та металево-каркасну прибудову, яка вигоріла повністю, а також на лист Подільського районного управління ГУ ДСНС України у м. Києві від 01.10.2019 № 27/2360, в якому підтверджується факт пожежі, що сталася 26.09.2019 в прибудові до недіючої господарської споруди за адресою: АДРЕСА_1, лист Подільської районної у м. Києві державної адміністрації від 07.04.2020 №106-2675 та звернення депутата міської ради Назаренка В.
23. Разом із тим, передумовою виникнення спірних правовідносин стало те, що відповідачем видано оскаржуваний наказ від 21.05.2020 №124 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації", яким скасовано повідомлення про початок будівельних робіт від 25.02.2020 №КВ 061200561274 та реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 28.02.2020 №КВ 141200591496 щодо об`єкта будівництва "Капітальний ремонт нежитлової будівлі літ. "Б" за адресою: АДРЕСА_1.
24. Не погоджуючись з правомірністю і обґрунтованістю зазначеного наказу, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
27. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
28. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI.
29. Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному України "Про регулювання містобудівної діяльності".
30. Статтею 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
31. Згідно зі статтею 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
32. У відповідності з пунктом 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
33. Частинами третьою, п`ятою, сьомою цієї ж статті визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
Контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю.
Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом
34. Після набуття права на земельну ділянку та відповідно до її цільового призначення замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю. Форма повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних у поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту і достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, та виконання підготовчих робіт з порушенням вимог, визначених у цій статті (пункт 1 частини першої, части