ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 380/2266/21
адміністративне провадження № К/9901/20127/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Біньковської А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 380/2266/21
за позовом виконуючого обов`язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області
до Виконавчого комітету Львівської міської ради,
третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "Стрім-Львів",
про визнання незаконним та скасування рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гулкевич І.З. від 19 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сеника Р.П., Судової-Хомюк Н.М., Хобор Р.Б. від 27 квітня 2021 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2021 року виконуючий обов`язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області Бабій А.М. (далі - в.о. керівника прокуратури, позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Львівської МР, відповідач), в якому просить:
- визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Львівської МР № 1051 від 13 листопада 2020 року "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво Товариством з обмеженою відповідальністю "Стрім-Львів" багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Очеретяній, 25, 25-А, 27, 29 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові";
- визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Львівської МР № 1160 від 11 грудня 2020 року "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 13 листопада 2020 року № 1051".
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження (далі - МУО) не відповідають Генеральному плану м. Львова у частині цільового використання земельної ділянки, на якій планується будівництво.
При цьому в обґрунтування наявності повноважень на представництво інтересів держави у суді позивач зазначив, що скасування містобудівних умов та обмежень за чинним законодавством здійснюється за заявою замовника або за рішенням суду. Зазначає, що на момент звернення з цим позовом до суду орган, до компетенції якого входить здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні МУО та на звернення з відповідним позовом про скасування МУО, перебував у процесі ліквідації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року, вирішено повернуту позовну заяву особі, яка її подала.
Ухвалюючи таке рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент подання позовної заяви засобами поштового зв`язку (12 лютого 2021 року) підтверджено наявність органу, до компетенції якого належить здійснення повноваження щодо контролю у сфері містобудівної діяльності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та повернути справу для продовження розгляду до Львівського окружного адміністративного суду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 27 травня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/2266/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора.
Ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2021 року справу № 380/2266/21 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 3 серпня 2021 року. Розгляд справи перенесено на 17 серпня 2021 року та на 5 жовтня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування норм процесуального права, а саме - положень статей 53, 242 КАС України, частини третьої статті 23, статті 24 Закону України "Про прокуратуру", частини восьмої статті 29, статей 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", дійшли необґрунтованого висновку про наявність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконкому Львівської МР № 1051 від 13 листопада 2020 року затверджено МУО для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво Товариством з обмеженою відповідальністю "Стрім-Львів" багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Очеретяній, 25, 25-А, 27, 29 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові.
В.о. керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області, вважаючи, що видані виконкомом Львівської МР МУО не відповідають Генеральному плану м. Львова, оскільки МУО видані на будівництво 10-поверхового багатоквартирного будинку з подальшою трансформацією зони Ж-5 у зону Ж-4 з допустимою поверховістю до 26 поверхів у той час, як Генеральним планом м. Львова передбачено, що земельна ділянка, на якій заплановано будівництво, знаходиться в зоні існуючої малоповерхової забудови (2-4 поверхи) та садибної житлової забудови (1-3 поверхи), звернувся з адміністративним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Суди першої та апеляційної інстанцій, повернувши позов прокурору, дійшли висновку про те, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді, оскільки органом, уповноваженим здійснювати контроль та нагляд за дотриманням законодавства у сфері регулювання містобудівної діяльності, є Державна інспекція містобудування України.
Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів попередніх інстанцій передчасним, у зв`язку з наступним.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, апеляційною або касаційною скаргою; надмірна формалізація поняття "інтереси держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора щодо захисту суспільних (публічних) інтересів там, де це дійсно потрібно (питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо).
Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.
Крім того, у Рішенні від 5 червня 2019 р. № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
Крім того, зазначена правова позиція підтримана Верховним Судом у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У свою чергу, в справі "Бацаніна проти Російської Федерації" (Batsanina v. Russia, заява № 3932/02) Суд визнав справедливою участь прокурора в розгляді справи, оскільки дійшов висновку, що прокурор, звернувшись до суду з заявою про виселення заявниці (державна організація і приватна особа), діяв в державних інтересах з метою захисту державної власності; та обставина, що порушення справи було ініційовано прокурором, необов`язково ставить іншу сторону в справі в "явно невигідне становище".
Суд у цій справі виходив з того, що прокурор діяв в інтересах суспільства, пред`являючи позов до заявниці та її чоловіка, інтереси яких в суді також були представлені юристом, який надав суду відповідні усні та письмові пояснення; рішення прокурора ініціювати відповідну цивільну справу мало правове підґрунтя в національному законодавстві та входило в сферу компетенції прокурора; обставини справи підтверджують, що у цій справі прокурор не здійснював неналежний вплив на суд, а протилежна сторона не була позбавлена можливості ефективно захищати свої інтереси в суді; у цій справі був дотриманий принцип процесуальної рівності, що вимагає встановлення справедливого балансу інтересів сторін. Суд також врахував аналогічну позицію, сформовану у справі "Steel and Morris v. the United Kingdom" (заява № 68416/01, пункт 67).
Важливо також зазначити, що у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково зазначив суд апеляційної інстанції у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при реалізації наданих повноважень.
На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", у зв`язку з наступним.
Колегія суддів враховує, що у постанові Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17 сформульовано правову позицію, відповідно до якої особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Ця правова позиція підтримана також у постановах Верховного Суду від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18 та від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20.
Крім того, відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18 та від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17) інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту встановленого порядку здійснення забудови територій виявляються у дотриманні вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час планування та забудови території, забезпеченні сталого розвитку відповідного населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист "інтересів держави".
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
Підпунктом 6 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема такі як, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Частиною третьою статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Статтею 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" поняття "державного архітектурно-будівельного нагляду" визначено як сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Повноваженнями щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду наділено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та її структурні підрозділи.
Відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Частиною третьою статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Частиною п`ятою статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду.
Прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказує на те, що на момент подання позову не було утворено органу, уповноваженого здійснювати нагляд за органом місцевого самоврядування при затвердженні містобудівних умов та обмежень, а також законодавством не передбачено повноважень будь-якого органу скасовувати МУО.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість таких доводів позивача з огляду на те, що органом, уповноваженим здійснювати нагляд, зокрема за виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, відповідно до статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; до повноважень цього органу належить, зокрема, скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих об`єктами нагляду.
З огляду на те, що згідно відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 8 травня 2020 року до державного реєстру внесено запис про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції містобудування України (далі - ДІМ України) № 10701020000087445 та присвоєно ідентифікаційний код юридичної особи 43615901, суди дійшли висновку, що саме цей орган уповноважений здійснювати нагляд за виконавчим комітетом Львівської МР та скасовувати у разі виявлення порушень зі сторони виконкому прийнятих ним рішень про затвердження МУО.
З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України "Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду" від 13 березня 2020 року № 219 утворено Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Зазначеною постановою Кабінету Міністрів України також затверджено Положення про Державну інспекцію містобудування України, згідно із частинами 1-4 якого ДІМ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів).
Основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.
ДІМ відповідно до покладених на неї завдань: проводити перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду та видає обов`язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №422 утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної інспекції містобудування.
Суди попередніх інстанцій правильно встановили, що відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 8 травня 2020 року до державного реєстру внесено запис про державну реєстрацію юридичної особи - ДІМ України № 10701020000087445 та присвоєно ідентифікаційний код юридичної особи 43615901.
При цьому постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 було внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України "Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду" від 13 березня 2020 року № 219, якими змінено назву органу "ДІМ України" на "Державну інспекцію архітектури та містобудування України".
20 травня 2021 року в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 зроблено запис № 1000701020000092252 про утворення ДІАМ України.
Крім того, суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.
Отже, МУО не можуть бути самостійно скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб`єктами містобудівної діяльності.
З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено прийняттям оскаржуваного рішення виконкомом Львівської МР, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді, оскільки не врахували, що на момент звернення прокурора з цим позовом (у лютому 2021 року) орган, до компетенції якого належало здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування у сфері містобудування, не був утворений (такий було утворено лише 20 травня 2021 року), а також не з`ясували наявність або відсутність інших органів та не перевірили, за наявності таких органів, вчинення ними належних дій у сфері містобудівного контролю. Зазначене відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,