ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2021 року
м. Київ
Справа № 922/439/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Зуєва В.А.
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Харківської міської ради
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 13 липня 2021 року (головуючий - Істоміна О. А., судді: Барбашова С. В., Пушай В. І.) та ухвалу Господарського суду Харківської області від 20 травня 2021 року (суддя Бринцев О. В.) про закриття провадження у справі
за позовом Харківської міської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Сегундо-Лофт"
про зобов`язання вчинити певні дії
(представники сторін у судове засідання не з`явилися)
ХРОНОЛОГІЯ ТА СУТЬ ПРОВАДЖЕННЯ
1. Харківська міська рада (далі - Рада, позивач) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Сегундо-Лофт" (далі - ТОВ "Сегундо-Лофт", відповідач) про зобов`язання відповідача за свій рахунок привести до попереднього стану нежитлову будівлю літ. "А-3" за адресою: м. Харків, вул. Клочківська, 261-А (далі - нежитлова будівля) відповідно до поверхового плану з експлікацією на нежитлову будівлю станом на 30.12.2005, шляхом знесення самочинно збудованих надбудов вище другого і третього поверхів нежитлової будівлі.
2. Відповідно до змісту позовної заяви Рада, як власник земельної ділянки, звернулася за захистом своїх прав у порядку статті 376 ЦК України, зазначаючи про здійснення відповідачем будівельних робіт з реконструкції нежитлової будівлі без отримання дозвільних документів на будівництво, за відсутності затвердженого проєкту, на земельній ділянці комунальної власності, яка не надана відповідачу в користування та не відведена для цієї мети. В якості доказу здійснення відповідачем незаконного будівництва позивач послався, зокрема на складені Департаментом територіального контролю Інспекції з благоустрою Виконавчого комітету Харківської міської ради акт перевірки від 28.09.2020 № 7-Н та відповідний припис №7-П про зупинення будівельних робіт.
Короткий зміст оскаржуваних ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
3. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 20 травня 2021 року, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 13 липня 2021 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), оскільки спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
4. Суди виходили з того, що спірні правовідносини зумовлені реалізацією позивачем делегованих повноважень зі здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушенням містобудівних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігання можливого настання суспільно значимих несприятливих наслідків порушення відповідних норм і правил.
5. Отже, спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, відтак позов суб`єкта владних повноважень про знесення самочинно збудованого об`єкта належить до юрисдикції адміністративних судів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями, Рада звернулася з касаційною скаргою в якій просить їх скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи касаційної скарги (узагальнено)
7. Судами неправильно застосовано положення статей 376, 391 ЦК України, статті 152 ЗК України, оскільки: 1) позов Ради про знесення надбудови обґрунтовується не реалізацією передбачених законом повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, що підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин; 2) натомість здійснення державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. У даному випадку Рада відповідного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання відповідачем, не приймала, а спір у даній справі пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права і за суб`єктним складом сторін підлягає розгляду за правилами господарського судочинства (близькі за змістом висновки щодо юрисдикції суду викладені Великою Палатою Верховного Суду у справах №824/2473/15-а №917/375/18, Верховним Судом у справі №910/27779/14 ).
Позиція відповідача у відзиві на касаційну скаргу (узагальнено)
8. Позивач звернувся з даним позовом саме як суб`єкт владних повноважень з метою реалізації управлінських функцій щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, що свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин та, відповідно, підвідомчість даного спору суду адміністративної юрисдикції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій
9. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
10. Пунктами 6, 15 частини 1 статті 20 ГПК України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці, й інші справи у спорах між суб`єктами господарювання.
11. Суди встановили, що Рада, будучи власником земельної ділянки, звернулася до суду з позовом про зобов`язання знести самочинно споруджену відповідачем надбудову (вище другого та третього поверхів нежитлового будинку) зазначаючи, що останній здійснив будівництво спірного об`єкта без належної дозвільної будівельної документації та без затвердженого проекту, а також без отримання речового права не землю. Позов обґрунтований порушенням відповідачем вимог статей 375, 376, 391 ЦК України, статей 26, 29, 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
12. Верховний Суд зазначає, що Великою Палатою Верховного суду чітко розмежовано юрисдикційну приналежність справ із подібним предметом спору (про знесення самочинного будівництва) в залежності від особи позивача та підстав заявленого позову.
13. Так за усталеними висновками Великої Палати Верховного Суду справи, у яких позов заявлено Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, як суб`єктом владних повноважень на виконання управлінських функцій з контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, мають ознаки публічно-правового спору, який належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (справи № 1519/2-787/11, №161/14920/16-а, №369/13415/17, №826/7203/17, №461/12053/15-ц, №826/8743/15, №369/3043/17-ц, №1527/14472/12, №520/9778/13, № 917/375/18, № 914/1092/18, № 522/6962/18).
14. Натомість у справах, де позивач - орган місцевого самоврядування аргументує вимогу про знесення самочинно збудованого об`єкта не реалізацією передбачених законом повноважень суб`єкта владних повноважень з державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, Велика Палата Верховного Суду вказує на приватноправовий характер спірних правовідносин та, в залежності від суб`єктного складу сторін, на підвідомчість спору суду цивільної чи господарської юрисдикції (справи №461/12052/15, №639/6261/13-ц, № 523/11508/18, № 904/4713/18, № 520/9253/17, 464/5497/13-ц, № 916/2791/13).
15. Щодо характеру безпосередньо спірних правовідносин Верховний Суд зазначає таке.
16. За змістом статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
17. Відповідно до статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
18. За змістом частини першої та сьомої статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
19. Згідно з підпунктом 1 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, установлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
20. З системного аналізу наведеної норми у сукупності з положеннями статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вбачається, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється також органами місцевого самоврядування, їх виконавчими органами в порядку здійснення ними делегованих повноважень на виконання ними функцій у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
20.1. Здійснення зазначеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
21. Проте у даній справі Рада відповідного державного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання відповідачем, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала. Поданий позов Рада обґрунтувала порушенням відповідачем вимог ЦК України та ЗК України та мотивувала вимогу про знесення самочинно збудованого об`єкта не реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень з державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку. Додані до позову акт перевірки та припис про усунення порушень у сфері містобудування видані не Радою, а Департаментом територіального контролю Інспекції з благоустрою Виконавчого комітету Харківської міської ради, як контролюючим органом, та були використані позивачем в якості одного з доказів здійснення самочинного будівництва на земельній ділянці комунальної власності.
22. Отже спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права позивача на землю, що відповідно до усталених правових висновків Великої Палати Верховного Суду підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин. Тому з огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин, даний спір є господарським.
23. Схожу правову позицію щодо юрисдикції суду викладено також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі № 639/6261/13-ц, від 07.08.2019 у справі № 523/11508/18, від 21.08.2019 у справі № 520/9253/17 та від 10.12.2019 у справі № 910/28188/14.
24. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про віднесення розгляду спору у цій справі до суду адміністративної юрисдикції, безпідставно посилаючись на те, що спірні правовідносини зумовлені реалізацією позивачем делегованих повноважень зі здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
25. Касаційна інстанція відхиляє помилкові посилання судів в обґрунтування висновку щодо необхідності розгляду цього спору в порядку адміністративного судочинства на правові позиції, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.04.2018 у справі № 1519/2-787/11 (14-48цс18), від 11.04.2018 у справі № 826/366/16 (11-96апп18), від 15.05.2018 у справі № 463/4564/16-а (11-346апп18), від 30.05.2018 у справі № 464/5495/13-ц (14-92цс18), від 02.04.2019 у справі № 914/2584/17, оскільки фактичні обставини, які формують зміст спірних правовідносин, у зазначених справах та розглядуваній справі є різними, що виключає як подібність спірних правовідносин, так і підстави для застосування вказаних правових позицій під час вирішення цього спору.
26. Так, на відміну від справи, що наразі розглядається:
1) у справі № 1519/2-787/11 та у справі № 464/5495/13-ц районні адміністрації, як суб`єкти владних повноважень, а не власники земельної ділянки, на підставі положень частини 7 статті 376 ЦК України і Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Про основи містобудування" звернулася з позовами до фізичних осіб про знесення самочинно зведених прибудов до житлового будинку;
2) предметом позову в справі № 826/366/16 є вимога фізичної особи - іпотекодавця про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію за кредитором (юридичною особою) права власності на квартиру (предмет іпотеки), тобто спір стосується речового права на об`єкт житлової нерухомості, а позовні вимоги не обґрунтовуються статтею 376 ЦК України;
3) у справі № 463/4564/16-а Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, як суб`єкт владних повноважень, на підставі положень Закону України "Про архітектурну діяльність" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" звернулася з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта (багатоквартирного житлового будинку) у зв`язку з невиконанням забудовником припису цієї Інспекції, виданого на виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю;
4) у справі № 914/2584/17 районна адміністрація, як суб`єкт владних повноважень, а не власник земельної ділянки, на підставі положень частини 7 статті 376 ЦК України і Закону України "Про основи містобудування" звернулася з позовом до забудовника про знесення самочинно зведеного об`єкта незавершеного будівництва у зв`язку з невиконанням відповідачем у добровільному порядку розпорядження позивача про знесення цього об`єкта.
27. Тому практика Великої Палати Верховного Суду, на яку послалися суди попередніх інстанцій, не застосовується до спірних правовідносин у справі, що розглядається.