РІШЕННЯ
Іменем України
30 вересня 2021 року
Київ
справа №9901/56/20
адміністративне провадження № П/9901/56/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Шишова О.О.,
суддів: Данилевич Н.А., Смоковича М.І., Шевцової Н.В., Яковенко М.М.,
за участі:
секретаря судового засідання Івченка М.В.,
ппредставника позивача Дацьківа А.І.
представника відповідача Мовіле О.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовною заявою ОСОБА_2 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасувати в частині Указ Президента України,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_2 (далі -позивач) звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції, з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі- відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України №680/2019 від 11.09.2019 року "Про скасування деяких указів Президента України" в частині, яка стосується ОСОБА_2 .
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_2 зазначає, що у Президента України відсутні повноваження на скасування дипломатичних рангів. Крім того, відповідно до положень частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07.06.2018 № 2449-VIII "Про дипломатичну службу" (далі - Закон № 2449-VІІІ) ОСОБА_2 міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду. Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, позивач послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській Асамблеї ОБСЄ, що в силу положень частини шостої статті 22 вказаного Закону надавало можливість присвоєння Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 березня 2020 року відкрито провадження у даній справі та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін.
4. 30 березня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача зазначає, що акт про присвоєння дипломатичного рангу є актом, який безпосередньо пов`язаний з проходженням дипломатичної служби або із виконанням дипломатичних функцій чи зайняттям посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна. Проте позивач не обіймав таких посад. Також відповідач указує на те, що її подано поза межами місячного строку звернення до суду, установленого частиною п`ятою статі 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а тому позовну заяву в цій справі необхідно залишити без розгляду.
5. 08 квітня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано відповідь позивача на відзив відповідача, у якому позивач зазначає, що загалом у відзиві відповідача не спростовано належними доказами тверджень позивача, викладених у позовній заяві.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2020 року витребувано від Управління кадрів Апарату Верховної Ради України копію трудової книжки та копії наказів, платіжні доручення про відрядження ОСОБА_2 як Голови Постійної делегації Верховної Ради України у Парламентській Асамблеї ОБСЄ за період з 18 травня 2019 року по 11 вересня 2019 року.
7. 10 серпня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшли докази, які були витребувані ухвалою суду.
8. 11 серпня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано письмові пояснення ОСОБА_2 щодо заявленого клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Так, позивач звертає увагу на те, що отримання позивачем як громадянином дипломатичного рангу згідно з частиною шостою статті 22 Закону України "Про дипломатичну службу" не є проходженням публічної служби в розумінні пункту 17 частини 1 статті 4 КАСУ.
9. Уважає, що в цьому випадку діє загальний строк звернення до суду - 6 місяців. Унаслідок цього позов подано не народним депутатом України (з відповідним спеціальним правовим статусом), а громадянином України.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13.08.2020 залишив без розгляду позовну заяву ОСОБА_2 .
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17.02.2021 скасувала зазначену вище ухвалу Верховного Суду, а справу направила для продовження розгляду до цього ж суду.
12. Велика Палата Верховного Суду у цій ухвалі зробила висновок, що дипломатичний ранг є привілеєм, який може надаватися як громадянам, що перебувають на дипломатичній службі, так і громадянам, що її не проходять, а також зберігається за особою незалежно від подальшого проходження чи звільнення з дипломатичної служби.
13. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що на момент прийняття оскаржуваного Указу ОСОБА_2 не був дипломатичним службовцем, дипломатичну службу не здійснював, а скасування дипломатичного рангу не було пов`язане з перебуванням на посаді народного депутата України. Тому порушення його прав, що, на думку скаржника, зумовлене прийняттям оскаржуваного Указу, не пов`язане із проходженням публічної служби.
14. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду застосувала шестимісячний строк звернення до суду, передбачений частиною першою статті 122 КАС України.
15. Ухвалою судді Верховного Суду від 20.05.2021 прийнято зазначену справу до провадження.
16. Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог та просив позов залишити без розгляду.
ІІ. УСТАНОВЛЕНІ У СПРАВІ ОБСТАВИНИ
17. ОСОБА_2 - народний депутат України VIII та IX скликань.
18. У 2016 році - обраний заступником Голови Комітету з економічних питань, науки, технологій та навколишнього середовища Парламентської Асамблеї ОБСЄ та увійшов до керівних органів Асамблеї. Був одноголосно переобраний на цю посаду у 2017, 2018 та 2019 роках.
19. Міністр закордонних справ України поданням від 26.04.2019 № 201/11-910/5-1583 вніс Президенту України пропозицію про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_2 - Голова постійної делегації Верховної ради в Парламентській Асамблеї ОБСЄ.
20. Указом Президента України від 18.05.2019 № 275 відповідно до статті 25 Закону № 2449-VIII присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_2 - Голова постійної делегації Верховної ради в Парламентській Асамблеї ОБСЄ.
21. Указом Президента України від 11.09.2019 № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" скасовано як такий, що видано безпідставно Указ Президента України від 18.05.2019 № 275 у частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_2 .
22. Не погоджуючись із Указом Президента України про скасування іншого Указу Президента України, яким позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, ОСОБА_2 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДУ
23. Предметом спору у цій справі є правомірність Указу Президента України від 11.09.2019 № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" яким скасовано Указ Президента України від 18.05.2019 № 275 у частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2, як такий, що видано безпідставно.
24. У межах розгляду позовних вимог Суд у цій справі перевіряє наявність чи відсутність повноважень у Президента України для скасування Указу від 11.09.2019 № 680/2019, та дотримання вимог, установлених Законом України "Про дипломатичну службу" при позбавленні ОСОБА_2 дипломатичного рангу.
25. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Відповідно до пункту 24 частини першої статті 106 Конституції України Президент України присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини.
27. Згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.
28. За змістом частини другої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
29. Частиною третьою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
30. У Рішенні Конституційного Суду України від 07.04.2004 № 9-рп/2004 зазначено, що повноваження Президента України визначаються Конституцією України; у Рішенні від 25.12.2003 № 22-рп/2003 - що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні; у Рішенні від 10.04.2003 № 7-рп/2003 - що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України.
31. Конституцією України передбачено обов`язковість існування одних органів державної влади і можливість утворення інших, чітко визначено суб`єкти і порядок формування кожного органу державної влади, сферу його діяльності та/або предмет відання.
32. Пунктом 24 частини першої статті 106 Конституції України закріплено виключний перелік дипломатичних рангів, звань, класних чинів, у присвоєнні яких безпосередньо бере участь Президент України.
33. Крім того, Конституційний Суд України у своїх рішеннях, серед іншого, наголошував, що Президент України при виконанні своїх повноважень згідно із частиною другою статті 19 Основного Закону України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Отже, діяльність органів державної влади здійснюється відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
35. Учинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом чи у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та рішень, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
36. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення про присвоєння таких. При цьому скасування свого ж Указу про присвоєння дипломатичного рангу, - Надзвичайного і Повноважного Посла не є способом реалізації конституційних повноважень Президента України.
37. Крім того, Конституція України у частині третьої статті 106 установлює, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
38. Укази Президента України можуть мати нормативний характер (нормативно-правові акти) та ненормативний (індивідуальний).
39. Індивідуальним актом, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
40. Конституційний Суд України в абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини рішення від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі 3/35-313 також зазначив, що правомірним є поширення юрисдикції Конституційного Суду України з питань про відповідність Конституції України правових актів, прийнятих до набуття чинності
Конституцією України, тільки на нормативні правові акти, враховуючи, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, установлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи
юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
41. Тобто, у цьому випадку спірний Указ Президента України від 18.05.2019 № 275 вичерпав свою дію після його виконання - присвоєння ОСОБА_2 дипломатичного рангу, у зв`язку з чим, такий Указ не може бути скасовано. При цьому Суд розглядаючи цю справу в межах позовних вимог не надає оцінку правомірності Указу Президента України від 18.05.2019 №275.
42. Крім того, Закон України "Про дипломатичну службу" визначає правові засади та порядок організації дипломатичної служби як складової частини державної служби, а також особливості її проходження та правового статусу посадових осіб дипломатичної служби.
43. Статтею 1 Закону № 2449-VIII передбачено, що дипломатична служба - це державна служба особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності посадових осіб дипломатичної служби, пов`язаній з реалізацією зовнішньої політики України, захистом національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.
44. Особливості роботи посадових осіб дипломатичної служби у секретаріатах міжнародних організацій визначені у статті 22 Закону №2449-VIII, згідно із частиною шостою якої, громадяни України, які обіймають посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна, користуються привілеями та імунітетами відповідно до міжнародних договорів, що визначають обсяг таких привілеїв та імунітетів. Громадянам, які обіймають керівні посади в зазначених органах, може бути присвоєно дипломатичний ранг у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону.
45. Відповідно до приписів статті 24 Закону №2449-VIII дипломатичний ранг - це спеціальне звання, яке відповідно до Конституції України та цього Закону присвоюється дипломатичним службовцям.
Встановлюються такі дипломатичні ранги:
Надзвичайний і Повноважний Посол;
Надзвичайний і Повноважний Посланник першого класу;
Надзвичайний і Повноважний Посланник другого класу;
радник першого класу;
радник другого класу;
перший секретар;
другий секретар;
третій секретар;
аташе.
46. Тобто, незалежно від того присвоєно дипломатичний ранг особі як громадянину України чи дипломатичному службовцю, на таку особу внаслідок набуття нею спеціального рангу, розповсюджуються норми спеціального Закону України "Про дипломатичну службу".
47. При цьому, порядок позбавлення дипломатичного рангу повинен відбуватися за нормами Закону України "Про дипломатичну службу".
48. Порядок позбавлення дипломатичних рангів урегульовано положеннями статті 25 Закону України "Про дипломатичну службу".
49. Так, частиною п`ятнадцятою статті 25 Закону України "Про дипломатичну службу" установлено, що дипломатичний службовець, якому присвоєно дипломатичний ранг, може бути позбавлений дипломатичного рангу за рішенням суду.
50. Ураховуючи, що ОСОБА_2 відповідно до Указу Президента України від 18.05.2019 № 275 у частині, яка стосується присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, набув спеціального статусу, тому позбавлення цього статусу повинно відбуватися за нормами спеціального (для цих правовідносин) Закону України "Про дипломатичну службу", тобто на підставі рішення суду.
51. На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що, оскаржуваний позивачем Указ Президента України №680/2019 від 11.09.2019 "Про скасування деяких указів Президента України" щодо скасування Указу Президента України від 18.05.2019 №275 "Про присвоєння дипломатичних рангів" в частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2, прийнятий поза межами повноважень Президента України та з порушенням норм Закону України "Про дипломатичну службу", а тому підлягає скасуванню.