ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/32919/20
адміністративне провадження № К/9901/17209/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Желєзного І.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2021 року (суддя Балась Т.П.) та
постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року (колегія у складі суддів Земляної Г.В., Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.)
у справі № 640/32919/20
за позовом прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя
до Міністерства освіти і науки України,
третя особа - Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
У С Т А Н О В И В:
1. 24.12.2020 заступник керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (далі - прокуратура АРК та м. Севастополя; позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства науки і освіти України (далі - МОН України; відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Галицькій, 6 у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського;
- зобов`язати МОН України вжити заходів щодо організації оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Галицькій, 6, у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 01.02.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021, повернув прокуратурі АРК та м. Севастополя позовну заяву.
3. 06.05.2021 прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя подала касаційну скаргу, що 11.05.2021 надійшла до Верховного Суду, у якій, із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просила скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021, направити справу для продовження розгляду.
4. Верховний Суд ухвалою від 01.06.2021 відкрив касаційне провадження.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про повернення позовної заяви, виходив з того, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського є користувачем земельної ділянки на вул. Галицькій, 6, у м. Києві. Маючи статус юридичної особи, Університет вправі самостійно звернутися до органу виконавчої влади з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою.
Прокуратура АРК та м. Севастополя фактично звернулася до суду в інтересах Університету з позовом до МОН України, не обґрунтовує наявність підстав для представництва відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
6. Суд апеляційної інстанції, залишаючи це рішення без змін, зазначив, що відсутність в Університету повноважень на звернення до суду з позовом про одержання у користуванні земельної ділянки відповідно ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України, не наділяє орган прокуратури правом звертатися до суду із таким позовом.
IIІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Прокуратура АРК та м. Севастополя у касаційній скарзі покликається на те, що виступає самостійним позивачем у цій справі, належним чином обґрунтувала у позовній заяві підстави для представництва інтересів держави, вказала на протиправну бездіяльність МОН України щодо невжиття відповідно до п. 28 ст. 6 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" заходів для оформлення Таврійським національним університетом України імені В.І. Вернадського права постійного користування на земельну ділянку під одним з корпусів навчального закладу.
Суди не врахували висновки щодо застосування норм права у випадках звернення прокурорів до суду самостійно у разі порушення інтересів держави, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, Верховного Суду від 16.02.2021 у справі № 160/9051/19, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18.
8. МОН України у відзиві на касаційну скаргу вказує на те, що будівля та земельна ділянка на вул. Галицька, 6 у м. Києві не перебуває у сфері управління Міністерства; Таврійський національний університет України імені В.І. Вернадського здійснює необхідні дії для оформлення право постійного користування зазначеною земельною ділянкою; відповідач не є юридичною особою, яка здійснює реєстрацію нерухомого майна.
9. Позивач у відповіді на відзив зазначає, що МОН України від імені держави здійснює контроль та управління земельними ділянками вищих навчальних закладів. Інтерес держави полягає в необхідності усунення зловживань при розпорядженні земельною ділянкою, будівлями і спорудами державного навчального закладу, перешкод щодо його нормального функціонування та перебігу навчального процесу. Позовна заява стосується визнання протиправною бездіяльність МОН України щодо вжиття заходів контролю оформлення правовстановлюючих документів.
10. 17.06.2021 до Верховного Суду від відповідача надійшов відзив, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
11. 05.07.2021 до Верховного Суду від позивача надійшла відповідь на відзив.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд перевірив правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
13. Відповідно до ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
14. У цій справі Прокуратура АРК та м. Севастополя обґрунтовувала право на звернення до суду із позовом тим, що МОН України допустило протиправну бездіяльність щодо невжиття заходів, спрямованих на оформлення права постійного користування на земельну ділянку під одним із корпусів Таврійського національного університету України імені В.І. Вернадського.
15. Частиною 3 ст. 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
16. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII).
17. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 викладала висновок щодо підстав здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, про таке:
"<…> за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
<…> захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.".
18. Повертаючи позовну заяву, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Прокуратура АРК та м. Севастополя не обґрунтувала належним чином порушення інтересів держави в суді та підстав здійснення прокурором процесуального представництва.
19. Верховний Суд вже здійснював перегляд судових рішень у справі № 640/32940/20, в якій суди з аналогічних підстав повернули Прокуратурі АРК та м. Севастополя позовну заяву щодо визнання протиправною бездіяльності МОН України щодо незабезпечення оформлення права постійного користування Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського на земельну ділянку, розташовану на вул. Галицькій, 6 у м. Києві.
Суд за наслідками розгляду касаційної скарги Прокуратури АРК та м. Севастополя на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.02.2021 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2021 у справі № 640/32940/20 Верховний Суд у постанові від 08.09.2021 дійшов таких висновків:
"<…> Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського, як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи, є особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якій надано право: 1) звернутися з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і 2) після одержання згаданого дозволу звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.
<…> прокурор у цій справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У цій справі прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані чинним законодавством суб`єкту владних повноважень, що суперечить приписам ст. 19 Конституції України.".
20. У цій справі Прокуратура АРК та м. Севастополя не зазначала інших підстав для здійснення процесуального представництва держави в суді.
21. Тому Суд не вбачає обставин, за яких суд першої інстанції мав відкривати провадження у цій справі.
22. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, Верховного Суду від 16.02.2021 у справі № 160/9051/19, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, на які покликається скаржник, викладені висновки щодо застосування норм процесуального права за інших фактичних обставин справ.
23. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
24. Оскільки Верховний Суд не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, то касаційну скаргу Прокуратури АРК та м. Севастополя слід залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021 - без змін.
Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд,-