Заслухавши та обговоривши попередній звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування можливих порушень законодавства України при здійсненні публічних закупівель під час дії воєнного стану, Верховна Рада України постановляє:

1. Попередній звіт Тимчасової слідчої комісії з питань розслідування можливих порушень законодавства України при здійсненні публічних закупівель під час дії воєнного стану (далі - Тимчасова слідча комісія) взяти до відома (додається).

2. Направити попередній звіт Тимчасової слідчої комісії до Кабінету Міністрів України, Міністерства економіки України, Міністерства охорони здоров’я України, Державної аудиторської служби України, Офісу Генерального прокурора, Бюро економічної безпеки України, Національної поліції України для розгляду в межах компетенції та відповідного реагування.

3. Рекомендувати Кабінету Міністрів України ініціювати ревізію у підконтрольних установах, що здійснюють найбільші обсяги закупівель з порушеннями.

4. Оприлюднити попередній звіт Тимчасової слідчої комісії на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

5. Звіт Тимчасової слідчої комісії про виконану роботу заслухати на пленарному засіданні Верховної Ради України до 9 серпня 2024 року.

6. Ця Постанова набирає чинності з дня її прийняття.

У 2023 році в умовах воєнного стану частіше стали набувати суспільного резонансу новини про здійснення публічних закупівель із, імовірно, порушеннями законодавства у сфері публічних закупівель, зокрема принципів максимальної економії та ефективності, закріплених у частині першій статті 5 Закону України "Про публічні закупівлі".

Відповідно до статті 1 Закону України "Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" слідча комісія утворюється для здійснення парламентського контролю шляхом проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес.

9 серпня 2023 року Постановою Верховної Ради України № 3313-IX була утворена Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування можливих порушень законодавства України при здійсненні публічних закупівель під час дії воєнного стану (далі - Тимчасова слідча комісія).

Головою Тимчасової слідчої комісії обрано народного депутата України Цабаля Володимира Володимировича (депутатська фракція Політичної Партії "ГОЛОС"), його заступником - народного депутата України Пасічного Олександра Станіславовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ").

До складу Тимчасової слідчої комісії обрано таких народних депутатів України:

Завдання Тимчасової слідчої комісії насамперед полягає у виконанні превентивної функції - запобігання масовим зловживанням у сфері закупівель та надання рекомендацій, що дадуть змогу мінімізувати корупційні ризики у сфері публічних закупівель та сприятимуть дотриманню замовниками та учасниками принципів здійснення публічних закупівель.

Протягом першого місяця діяльності члени Тимчасової слідчої комісії зібрали для обговорення близько ста окремих випадків публічних закупівель, імовірно, вчинених з порушенням законодавства. При цьому перелік продовжував поповнюватися новими гучними кейсами про завищення замовниками очікуваної вартості, недоцільність певних витрат за рахунок коштів державного бюджету під час воєнного стану, поділу предмета закупівлі для здійснення закупівлі поза електронною системою "Prozorro" тощо.

Загалом за пів року діяльності Тимчасова слідча комісія детально опрацювала близько 100 закупівель 52 замовників та запросила на засідання 12 замовників для надання пояснень щодо окремих публічних закупівель. У наступних розділах звіту надається послідовний виклад змісту проведеної роботи та одержані результати.

1. Проблематика застосування законодавства у сфері публічних закупівель під час дії воєнного стану

Перші засідання Тимчасової слідчої комісії були присвячені актуальним проблемам застосування законодавства у сфері публічних закупівель під час дії воєнного стану та потенційним шляхам їх вирішення.

Тимчасова слідча комісія запросила на засідання представників державних органів та громадського сектору, щоб спільно обговорити зазначені питання. Своїми думками та пропозиціями поділилися представники Міністерства економіки України, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері публічних закупівель, Державної аудиторської служби України як органу, що здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, зокрема шляхом проведення перевірки закупівель, а також громадських організацій, що займаються моніторингом публічних закупівель.

Представники Міністерства економіки України зауважили, що майже одразу після введення воєнного стану Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 28 лютого 2022 року № 169 "Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану", відповідно до якої було дозволено закуповувати товари, роботи і послуги без застосування процедур закупівель, визначених Законом України "Про публічні закупівлі". Лише 29 червня 2022 року до зазначеної постанови внесено зміни, відповідно до яких повернуто застосування спрощеної процедури закупівель, що не передбачала моніторингів Державної аудиторської служби України і оскарження в Антимонопольному комітеті України.

Станом на сьогодні для певного збалансування системи закупівель діє постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" (далі - Постанова № 1178).

Однак, на думку членів Тимчасової слідчої комісії, є потреба у тому, щоб надалі переглядати положення Постанови № 1178 або цілком відмовитися від неї з метою подальшого наближення функціонування системи публічних закупівель за правилами, що існували до введення воєнного стану. Такого висновку можна дійти, зважаючи на низку проблем та зловживань, що наразі виникають під час здійснення публічних закупівель.

Так, Державна аудиторська служба України звернула увагу на такі актуальні проблеми у сфері публічних закупівель:

відсутність законодавчих підстав для розірвання договорів, укладених з порушенням чинного законодавства, та неможливість припинення фінансування за такими договорами;

безпідставне або штучне завищення очікуваної вартості;

відсутність ефективної автоматичної системи ризик-індикаторів;

публікація інформації в електронній системі публічних закупівель не у машинозчитувальному форматі;

значний перелік підстав, що дозволяють укладення прямих договорів про закупівлю без проведення відкритих торгів;

безпідставне укладення прямих договорів без конкурентних торгів;

відсутність обов’язку замовника обґрунтовувати доцільність здійснення публічної закупівлі;

пролонгація замовниками договорів, укладених за результатами здійснення публічних договорів, необмежену кількість разів, за якими здійснена оплата авансом за рахунок бюджетних коштів, що виглядає як приховане кредитування приватних структур;

втрата коштів, які перераховані постачальнику товару/надавачу послуг/виконавцю робіт як попередня оплата;

ненадання згоди на обробку персональних даних осіб контролюючим органам, що унеможливлює складення протоколу про адміністративні правопорушення щодо порушників законодавства у сфері публічних закупівель.

У свою чергу Громадська організація "Громадський контроль" зауважила, що теперішній системі публічних закупівель бракує швидкого реагування на порушення, що виникають у сфері закупівель. Крім цього часто постачальники товарів, робіт та послуг відмовляються від співпраці з державним сектором, що спричиняє обмеження конкуренції серед учасників.

Громадська організація "Трансперенсі Інтернешнл Україна" звернула увагу на проблему неефективної взаємодії контролюючих органів з правоохоронними органами, зважаючи на те, що останні не часто зважають на висновки аудиторів та практично не враховують їх у своїй діяльності.

Крім цього члени Тимчасової слідчої комісії та народні депутати України обговорили проблему поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів/спрощених закупівель, а також формування дискримінаційних вимог до учасників закупівель, що робить можливим перемогу в тендері заздалегідь визначеного учасника.

Після дискусії на засіданні Тимчасової слідчої комісії щодо проблем, які існують у сфері закупівель в умовах воєнного стану, та шляхів їх вирішення Кабінет Міністрів України 1 вересня 2023 року вніс зміни до Постанови № 1178, згідно з якими зменшено перелік підстав для укладення прямих договорів про закупівлю без застосування відкритих торгів, а також з’явилося зобов’язання замовника обґрунтовувати підставу для укладання прямого контракту.

Отже, для усунення перелічених проблем, що виникають сьогодні під час здійснення публічних закупівель, насамперед необхідно повернути основне правове регулювання публічних закупівель на рівень закону та встановити виняткові норми, що застосовуватимуться в умовах воєнного стану, в Законі України "Про публічні закупівлі".

2. Напрями роботи Тимчасової слідчої комісії

На установчому засіданні Тимчасової слідчої комісії народні депутати України затвердили план роботи на період з серпня 2023 року по лютий 2024 року (див. таблицю нижче).

Упродовж серпня - грудня 2023 року члени Тимчасової слідчої комісії запрошували на засідання замовників публічних закупівель, здійснення яких, імовірно, відбувалося з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. За результатами їх заслуховування Тимчасова слідча комісія приймала рішення щодо здійснення відповідних заходів реагування (наприклад направлення звернень до Державної аудиторської служби України з метою проведення моніторингу закупівель, направлення звернень до замовників для подальшого контролю за використанням публічних коштів, направлення звернень до замовників з метою запобігання вчиненню порушень тощо).

Водночас розгляд окремих кейсів закупівель на засіданнях допомагав членам Тимчасової слідчої комісії з’ясовувати причини виникнення проблем, що існують під час здійснення публічних закупівель в умовах воєнного стану, та генерувати ідеї для їх розв’язання.

У подальшому Тимчасова слідча комісія має намір зосередитись на комплексному опрацюванні можливих способів вирішення проблем, що існують під час здійснення публічних закупівель, та напрацювати пропозиції щодо внесення змін до законодавства, зокрема до Закону України "Про публічні закупівлі", а також рекомендації для органів виконавчої влади та замовників торгів, що дадуть змогу мінімізувати корупційні ризики і сприятимуть дотриманню замовниками та учасниками принципів здійснення публічних закупівель.

3. Результати розгляду окремих публічних закупівель

У період з серпня 2023 року по лютий 2024 року Тимчасова слідча комісія детально опрацювала близько 100 закупівель 52 замовників та запросила на засідання 12 замовників для надання пояснень щодо окремих публічних закупівель. У цьому розділі наведені результати розслідування Тимчасовою слідчою комісією окремих публічних закупівель.

3.1. Закупівлі послуг ремонту спортивного майданчика в м. Ківерці Волинської області

Одним із найгучніших прикладів нецільового спрямування коштів місцевих бюджетів влітку 2023 року став ремонт спортивного стадіону у м. Ківерці Волинської області, на який планували витрати 145 мільйонів гривень.

З цією метою Гуманітарний відділ Ківерцівської міської ради оголосив два тендери за кодами UA-2023-06-13-013079-a "Капітальний ремонт бігових доріжок та тренувальних спортивних майданчиків по вул. Шевченка, 17, м. Ківерці Волинської області" та UA-2023-06-13-012520-a "Капітальний ремонт футбольного поля по вул. Шевченка, 17, м. Ківерці Волинської області".

За результатами обох зазначених процедур закупівель був визначений один переможець - ТОВ "БУДІВЕЛЬНА КОРПОРАЦІЯ "РСГ", який згідно з укладеними договорами до кінця 2025 року мав здійснити капітальний ремонт бігових доріжок за 72479070 грн та ремонт футбольного поля за 72556170 грн.

При цьому обсяг річного бюджету міста, затвердженого на 2023 рік, становив 152199000 грн. Тобто для реалізації зазначених закупівель необхідно було б витратити майже повністю річний бюджет міста.

Така ідея викликала суспільний резонанс та питання щодо доцільності спрямування зазначеної суми коштів з місцевого бюджету під час воєнного стану, що стало приводом для запрошення посадових осіб Ківерцівської міської ради на засідання Тимчасової слідчої комісії.

Принагідно слід зауважити, що після отримання запрошення на засідання Тимчасової слідчої комісії, а також після виявлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель за результатами моніторингу зазначених закупівель Державною аудиторською службою України 18.09.2023 сторони розірвали обидва договори "у зв’язку із неможливістю виконання сторонами своїх зобов’язань у повному обсязі".

Зважаючи на викладене, члени Тимчасової слідчої комісії дійшли висновку щодо необхідності зобов’язати замовників надавати обґрунтування для здійснення закупівлі, зокрема щодо доречності та нагальності її здійснення під час дії воєнного стану, з обов’язковим оприлюдненням такого обґрунтування в електронній системі закупівель.

3.2. Закупівлі медичного обладнання

Декілька засідань Тимчасової слідчої комісії були присвячені комплексним порушенням, що існують під час здійснення медичних закупівель, зважаючи, зокрема, на значні щорічні обсяги таких закупівель.

Однією з показових є закупівля комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 2" Рівненської міської ради роботизованої системи для відновлення навиків ходьби за кодом UA-2022-07-12-007513-a, з очікуваною вартістю 29 мільйонів гривень.

За інформацією засобу масової інформації "Четверта влада" насамперед є завищеною очікувана вартість, адже державне підприємство "Медичні закупівлі України" придбало дві таких роботизованих системи, витративши всього близько 42 мільйонів гривень.

До того ж один із учасників тендера, пропозиція якого була відхилена, пропонував поставити товар за 18980000 грн, що на 10 мільйонів гривень менше від сформованої замовником очікуваної вартості.

Більше того, крім можливих зловживань, пов’язаних з очікуваною вартістю, експерти наразі ставлять під сумнів ефективність такого апарату, а отже, і в цілому доцільність його закупівлі.

Коментарі посадових осіб комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 2" Рівненської міської ради зводилися до того, що закупівля відбулася без порушень законодавства.

Зрештою, члени Тимчасової слідчої комісії заслухали доповідь запрошеного експерта, який детально описав загальнодержавні проблеми, що існують на практиці в закупівлях медичного обладнання органами місцевого самоврядування (далі - ОМС). Також на засідання були запрошені представники Міністерства охорони здоров’я України та Міністерства економіки України.

Проблема полягає в тому, що для закупівель медичного обладнання на рівні ОМС, на відміну від закупівель обладнання на державному рівні державним підприємством "Медичні закупівлі України", бракує експертизи для обґрунтованого визначення очікуваної вартості специфічного медичного обладнання, внаслідок чого здійснення закупівель відбувається за завищеними цінами.

Члени Тимчасової слідчої комісії дійшли висновку про те, що система медичних закупівель на рівні ОМС потребує нагального вдосконалення, зокрема з урахуванням досвіду здійснення закупівель державним підприємством "Медичні закупівлі України", із залученням профільного комітету Верховної Ради України, Міністерства економіки України та Міністерства охорони здоров’я України.

3.3. Закупівлі робіт з будівництва та ремонту укриттів у місті Києві

За інформацією Тимчасової контрольної комісії Київської міської ради з питань перевірки стану захисних споруд цивільного захисту та перевірки виконання районними в місті Києві державними адміністраціями делегованих повноважень органів місцевого самоврядування (далі - Тимчасова контрольна комісія) членам Тимчасової слідчої комісії стало відомо про імовірне завищення вартості та обсягів робіт у договорах, укладених за результатами здійснення публічних закупівель районними в місті Києві державними адміністраціями.