1. Ці Методичні рекомендації розроблено з метою визначення порядку проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів.

2. Правова експертиза може бути проведена щодо проекту:

закону України;

указу Президента України;

постанови Кабінету Міністрів України;

постанови Національного банку України;

наказу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

3. Завданнями правової експертизи проекту нормативно-правового акта є:

об'єктивне і повне дослідження поданого на розгляд експертів проекту відповідно до предмета експертизи виходячи із загальносуспільних та загальнодержавних інтересів, засад побудови правової системи;

розроблення у разі необхідності пропозицій щодо внесення до проекту або інших пов'язаних з ним нормативно-правових актів необхідних змін і доповнень;

підготовка обгрунтованого експертного висновку з усебічною оцінкою проекту нормативно-правового акта.

1. Правова експертиза проекту нормативно-правового акта залежно від кількості фахівців, які беруть у ній участь, може бути одноособовою або груповою.

Під час проведення одноособової правової експертизи здійснюється уніфікація критеріїв оцінки та узагальнення окремих оцінок за блоками питань, але не усувається значна ймовірність допущення суб'єктивізму, фактичних помилок унаслідок відсутності стороннього контролю в процесі роботи.

Групова правова експертиза передбачає оцінку проекту нормативно-правового акта певною кількістю фахівців. Якість групової експертної оцінки забезпечується шляхом залучення до роботи різних за фахом та досвідом юристів, які могли б максимально повно виконати всі завдання експертизи. Групова правова експертиза дає змогу забезпечити більш усебічну та об'єктивну оцінку проекту нормативно-правового акта, але під час її проведення можуть виникати труднощі, пов'язані з формулюванням єдиної думки експертів.

2. За підставами для проведення правова експертиза може бути первинною, повторною, додатковою і контрольною.

Первинна правова експертиза проводиться вперше згідно з порядком, визначеним цими Методичними рекомендаціями.

Повторна правова експертиза проводиться вдруге, в межах предмета первинної експертизи або згідно з новим предметом за наявності обгрунтованих зауважень розробників або інших учасників процесу розгляду проекту нормативно-правового акта щодо висновку первинної експертизи. Повторна правова експертиза може проводитися експертом або групою експертів, які виконували первинну експертизу, чи іншим експертом або групою експертів.

Додаткова правова експертиза проводиться в разі внесення до проекту нормативно-правового акта у процесі його доопрацювання істотних змін і доповнень, а також у разі зміни соціально-економічних відносин, що становлять предмет правового регулювання даного проекту. Додаткова правова експертиза проводиться, як правило, тим же експертом або тією ж групою експертів, які проводили первинну експертизу.

Контрольна правова експертиза проводиться за наявності істотних розбіжностей між висновками первинної та повторної експертизи щодо проекту нормативно-правового акта. Контрольна правова експертиза завжди проводиться новим експертом або групою експертів.

1. Порядок проведення правової експертизи проекту нормативно-правового акта включає такі стадії:

визначення типових характеристик нормативно-правового акта (предмета, методу регулювання, виду) і ступеня його відповідності засадам правової системи (концептуальна оцінка);

визначення ступеня врахування практики нормативного регулювання даної або аналогічної сфери суспільних відносин; встановлення всіх змістових зв'язків положень проекту з нормами, що містяться в інших нормативних актах (системно-юридична оцінка);

визначення ступеня відповідності проекту нормативно-правового акта в цілому та окремих його елементів (правових інститутів, груп норм, окремих норм, правових термінів) вимогам юридичної техніки (юридико-технічна оцінка);

узагальнення окремих оцінок та формулювання загального висновку щодо подальшого проходження проекту нормативно-правового акта (експертний висновок).

Правову експертизу проекту нормативно-правового акта доцільно проводити послідовно з дотриманням порядку, викладеного у цьому пункті, тобто з'ясовуючи спочатку більш загальні, а потім більш конкретні питання. Це дає можливість у разі негативної оцінки щодо одного з більш загальних питань далі експертизу не проводити і підготувати висновок.

2. До предмета правової експертизи проекту нормативно-правового акта належать такі питання:

Чи відповідає проект загальним принципам побудови правової системи? Якщо ні, то в чому це виявляється?

Чи відповідають положення проекту нормам Конституції України, а також законам з відповідної галузі права? Якщо ні, то яким саме нормам?

Чи відповідає зміст проекту ступеню його юридичної сили? Якщо ні, то які саме положення проекту не відповідають ступеню його юридичної сили?

Чи відповідає зміст проекту соціально-економічним відносинам, що становлять предмет його регулювання? Якщо ні, то в чому саме?

Чи відповідає проект нормам чинних міжнародних договорів України? Якщо ні, то в якій частині?

Чи враховано під час підготовки проекту історичний та сучасний досвід регулювання цих чи аналогічних питань в Україні і за кордоном? Які положення проекту вже були нормативно закріплені в минулому і довели свою ефективність, а які не дали належних результатів?

Чи суперечать положення проекту чинним нормативно-правовим актам більшої, рівної або меншої юридичної сили? Якщо так, то яким саме нормам?

Які положення проекту, що суперечать чинним нормативно-правовим актам, не є достатньо обгрунтованими і мають бути виключені або доповнені?

Чи відповідає структура проекту усталеним принципам побудови нормативно-правових актів даного виду? Якщо ні, то чому? Яких змін потребує структура проекту?

Які положення проекту мають бути змінені, доповнені або виключені з нього і чому?

Які правові конструкції та терміни мають бути змінені, доповнені або виключені з проекту і чому?

Яким є рівень редакційної підготовки проекту? Які редакційні та лексичні зміни і доповнення мають бути внесені до тексту проекту і чому?

Наведений перелік питань є орієнтовним і призначений для проведення експертного дослідження проекту нормативно-правового акта будь-якого виду та галузі права. Залежно від змісту проекту, особливостей предмета його регулювання, виду експертизи до нього можуть бути включені додаткові питання більш конкретного характеру.

Концептуальна оцінка

3. Концептуальна оцінка проекту нормативно-правового акта передбачає визначення сфери суспільних відносин, які він має регулювати, і відповідної галузі права, до якої він належить, а також предмета і методу регулювання конкретного фрагменту цих відносин і засобів впливу на поведінку їх учасників.

Для віднесення проекту нормативно-правового акта до певної галузі права і загального визначення предмета його регулювання здебільшого достатньо проаналізувати його назву і структуру, тобто перелік основних змістових блоків (частин, розділів, глав). При цьому повинен використовуватися усталений у теорії і практиці нормотворення поділ галузей права на регулятивні та охоронні; матеріальні та процесуальні; профілюючі (тобто первинні: конституційне право, кримінальне право, адміністративне право, цивільне право, процесуальне право), спеціальні (виділені шляхом відокремлення певних розділів від профілюючих) та комплексні (такі, що охоплюють предметну сферу та використовують методи регулювання двох або кількох профілюючих чи спеціальних галузей права). Необхідно враховувати такі методи регулювання, як дозвіл (надання права), заборона (покладання обов'язку не вчиняти певних дій), припис (покладання обов'язку вчиняти певні дії), стимулювання (надання прав, матеріальних та інших пільг у разі вчинення певних дій).

Конкретне місце проекту серед інших нормативно-правових актів в горизонтальній (предметно-галузевій) структурі правової системи визначається на базі єдиного класифікатора галузей законодавства України.

4. У процесі концептуальної оцінки необхідно встановити ступінь відповідності проекту нормативно-правового акта існуючій правовій системі виходячи з принципового положення про те, що нормативно-правовий акт діє не ізольовано, а як складовий елемент узгодженої системи таких актів. Тому проект нормативно-правового акта має перебувати в ній на своєму, тільки йому належному місці, не вступаючи в суперечність з іншими її елементами.

У зв'язку з цим необхідно звернути особливу увагу на такі питання, як можливість здійснення впливу на дану сферу або фрагмент суспільних відносин правовими засобами, наявність суперечностей між проектом нормативно-правового акта і положеннями Конституції України, а також законів з відповідної галузі права, дублювання предмета регулювання інших нормативно-правових актів, неповнота структурної побудови або наявність істотних суперечностей між значними структурними блоками проекту нормативно-правового акта, охоплення нормативно-правовим актом предметів регулювання різних галузей права, використання методів регулювання, які не можуть бути поєднані в одному нормативно-правовому акті або не відповідають його предметові.

Для з'ясування цих питань як основний методичний прийом може використовуватися порівняльний аналіз структури проекту і структур близьких за характеристиками чинних нормативно-правових актів даної та споріднених галузей права.

Отримання негативних оцінок з одного або кількох названих питань є підставою для відхилення проекту нормативно-правового акта.

5. На цій стадії необхідно встановити вид проекту нормативно-правового акта, який визначає його місце у вертикальній структурі правової системи (ступінь юридичної сили щодо інших актів) і відповідно залежить від місця в політичній системі та компетенції органу державної влади, який має його прийняти.

Під час оцінки місця проекту нормативно-правового акта у вертикальній структурі правової системи слід звернути увагу на такі питання, як встановлення його відповідності ступеню конкретизації предмета регулювання (тобто визначення рівня, на якому має регулюватися відповідний фрагмент суспільних відносин), наявність суперечностей між основними положеннями проекту нормативно-правового акта і положеннями чинних нормативних актів, які мають більшу юридичну силу (йдеться про суперечності, допущені несвідомо), включення до проекту ряду нормативних положень, які за змістом належать до нормативно-правових актів іншого рівня.

Під час визначення відповідності предмета регулювання і виду нормативно-правового акта слід виходити з таких положень:

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй;

згідно із статтею 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина;

у статті 92 Конституції України перелічено питання, що визначаються та встановлюються виключно законами України;

у законі України може бути визначено ступінь юридичної сили певного нормативно-правового акта, який необхідно прийняти.

Основним способом вирішення питання про відповідність предмета регулювання і виду нормативно-правового акта є порівняльний аналіз проекту і споріднених нормативно-правових актів різного рівня. Необхідно звертати увагу на врахування у проекті всіх нормативно-правових актів більш високого рівня та на випадки включення до підзаконних нормативно-правових актів положень, які мають регулюватися законом.

Системно-юридична оцінка

6. Системно-юридична оцінка проекту нормативно-правового акта передбачає визначення ступеня відповідності нормативних приписів положенням чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України і які стосуються предмета регулювання даного проекту нормативно-правового акта.

Згідно із статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Тому проект нормативно-правового акта має бути зіставлений з відповідними за тематикою чинними міжнародними договорами з метою виявлення та усунення можливих суперечностей і неузгодженостей.

Окрему групу міжнародних нормативно-правових актів становить законодавство Європейського Союзу. Згідно із Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженою Указом Президента України від 11 червня 1998 р. N 615, та Указом Президента України від 9 лютого 1999 р. N 145 "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу є одним з важливих напрямів процесу нормотворення. У зв'язку з цим обов'язковою є оцінка проекту нормативно-правового акта з точки зору ступеня його узгодженості із законодавством Європейського Союзу.

7. У ході системно-юридичного оцінювання проекту нормативно-правового акта доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих самих або аналогічних питань у минулому (вид нормативно-правового акта, основні інститути та правові засоби і т. ін.).

Це необхідно для:

визначення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, які застосовувалися в минулому;

збереження певного рівня наступництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, проведення важливих правових реформ;

уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе.

8. Одним з елементів системно-юридичної оцінки є порівняння положень проекту нормативно-правового акта з актами законодавства зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних відносин.

Порівняння має на меті перевірити, наскільки винесений на правову експертизу проект відповідає сучасним тенденціям нормотворення, а також визначити найбільш вдалі правові рішення і використати їх з урахуванням специфічних умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достатнього досвіду нормативного регулювання.

Важливість порівняльно-юридичної оцінки проекту нормативно-правового акта буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Здійснюючи порівняльно-юридичну оцінку проекту нормативно-правового акта, необхідно звертати увагу на перевірку чинності та точності перекладу нормативних текстів, враховувати систему права конкретної держави.