Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Черемський проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:

Жорж Раварані (<…>), Голова,

Ладо Чантурія (<…>),

Карло Ранцоні (<…>),

Стефані Моро-Вікстром (<…>),

Марія Елосегі (<…>),

Катержіна Шімачкова (<…>),

Микола Гнатовський (<…>), судді,

та Віктор Соловейчік (<…>), Секретар секції,

з огляду на:

заяву (№ 20981/13), яку 13 березня 2013 року подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Максим Петрович Черемський (далі - заявник),

рішення повідомити Уряд України (далі - Уряд) про скаргу на стверджуване порушення права заявника на свободу зібрань за статтею 11 Конвенції та визнати решту скарг у заяві неприйнятними,

зауваження сторін,

після обговорення за зачиненими дверима 14 листопада 2023 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

1. Заява стосується, як стверджується, незаконного втручання у право заявника на свободу зібрань за статтею 11 Конвенції.

2. Заявник народився у 1972 році та проживає у м. Харкові. Його представляв п. Є. Борисенко - юрист, який практикує у м. Харкові.

3. Уряд представляла виконувач обов’язків Уповноваженого пані О. Давидчук з Міністерства юстиції.

4. Факти справи можуть бути узагальнені таким чином.

5. 11 серпня 2012 року заявник повідомив Харківське міське управління ГУМВС України про свій намір провести з 12 серпня 2012 року безстроковий мітинг під гаслом "Україна за чесні вибори" у парку Т.Г. Шевченка у центрі міста Харкова. Працівники міліції передали повідомлення заявника до Харківської міської ради (далі - рада).

6. Інформація, чи справді заявник намагався провести мітинг 12 серпня 2012 року, про який повідомив орган державної влади, відсутня.

7. 13 серпня 2012 року виконавчий комітет ради ухвалив рішення про неможливість проведення запланованого заявником зібрання і звернувся до окружного суду із позовом про його заборону.

8. Того ж дня Харківський окружний адміністративний суд задовольнив позов і заборонив проведення зібрання. Суд зазначив, що питання, які розглядалися, регулювалися Тимчасовим положенням "Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові", яке було обов’язковим згідно зі статтею 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (див. пункти 13 і 14 відповідно), а процедура, встановлена цим положенням для органів місцевого самоврядування щодо розгляду повідомлення заявника, була дотримана. Суд обґрунтував своє рішення про заборону зібрання такими підставами: (a) заява заявника не містила викладення чітких параметрів заходу; (b) заява не була подана у явно розумний строк (датована 11 серпня 2012 року і отримана радою 13 серпня 2012 року, тоді як зібрання було заплановано на 12 серпня 2012 року); (c) заявник планував провести безстрокове зібрання; (d) обране заявником місце проведення зібрання знаходилося в центрі міста на невеликій відстані від ділянок місцевості зі значним транспортним навантаженням; та (е) обране місце проведення зібрання було найулюбленішим місцем відпочинку та проведення дозвілля мешканцями Харкова. Суд також зазначив про "відсутність підстав для достатньо обґрунтованого припущення про те, що спірне мирне зібрання узгоджувалося з інтересами мешканців територіальної громади міста Харкова". Крім того, зібрання могло становити загрозу для їхнього здоров’я та життя, а також права на розумно безперешкодне пересування містом. Суд також зазначив, що "з матеріалів справи [не] вбачалося [існування] факту відсутності ймовірності порушення прав і свобод інших людей [які не братимуть участі у зібранні]".

9. 17 вересня 2012 року Харківський апеляційний адміністративний суд залишив без задоволення апеляційну скаргу заявника. Суд зазначив, що час і місце зібрання збігалися з часом і місцем проведення "Свята меду" та виставки квітів, які мали проходити з 14 по 23 серпня 2012 року у цьому ж парку. Проведення зібрання в той же час і в тому ж місці, що й зазначені заходи, могло призвести до порушення громадського порядку та безпеки, оскільки до зібрання заявника могла спонтанно долучитися невизначена кількість людей. Якби це сталося, кількість учасників зібрання заявника збільшилася б, а зібрання стало б некерованим, що призвело б до перешкоджання пішохідному руху і руху транспортних засобів.

10. 15 листопада 2012 року Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою заявника.

А. Конституція України

11. Відповідні частини положень Конституції України передбачають:

"Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей".

"Виключно законами України визначаються:

(1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина...".

В. Кодекс адміністративного судочинства України 2005 року

12. Відповідні положення Кодексу адміністративного судочинства України 2005 року у редакції, чинній на момент подій, передбачали:

"1. Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

2. Позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду.

3. Про відкриття провадження у справі, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє позивача та організатора (організаторів) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань.

4. Адміністративна справа про обмеження права на мирні зібрання вирішується судом протягом трьох днів після відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів - невідкладно.

5. Суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду зазначається спосіб обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

6. Постанова суду у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання виконується негайно.

7. Копії судового рішення невідкладно видаються особам, які брали участь у справі, або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення".

"1. Організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань мають право звернутися до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів із позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, повідомлених про проведення таких заходів.

2. Про відкриття провадження у справі, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє позивача та відповідача (відповідний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування).

3. Адміністративна справа про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання вирішується судом протягом трьох днів після відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів або у день їх проведення - невідкладно.

4. Постанова суду в адміністративній справі про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання виконується негайно.

5. Копії судового рішення невідкладно видаються особам, які брали участь у справі, або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення".

С. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 року

13. Положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 року у частині, що стосуються цієї справи, передбачають:

"1. До відання виконавчих органів … міських рад належать:

...

(b) делеговані повноваження:

...

(3) вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку...".

"...

6. Виконавчий комітет … міської … ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються … міським головою … ради".

"1. Акти ради … міського голови, … [або] виконавчого комітету … міської … ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території …".

D. Рішення від 06 червня 2007 року № 543 виконавчого комітету Харківської міської ради про затвердження Тимчасового положення "Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові" (далі - Рішення № 543)

14. Рішенням № 543 було запроваджено порядок організації мирних зібрань у місті Харкові. Воно було прийняте на підставі статті 38 та частини шостої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". У розділі "Загальні положення" Тимчасового положення, затвердженого Рішенням № 543, зазначалося, що воно було складено "згідно з Конвенцією", Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" (далі - Указ 1988 року, відповідний витяг з якого наведений в рішенні у справі "Вєренцов проти України" (Vyerentsov v. Ukraine), заява № 20372/11, пункт 25, від 11 квітня 2013 року), рішенням Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року у справі щодо своєчасного повідомлення про мирне зібрання (див. пункт 15) та Кодексом адміністративного судочинства України (див. пункт 12). Згідно з Тимчасовим положенням свобода зібрань могла бути обмежена судом в інтересах національної та громадської безпеки, з міркувань здоров’я населення, з метою запобігання злочинам та заворушенням, а також для захисту прав інших осіб. Повідомлення про запланований захід мало бути подано письмово та своєчасно, а саме, не менше, ніж за десять днів до запланованої дати проведення заходу. Тимчасовим положенням встановлювалося, що не допускалося: проведення масових зібрань у парках та інших зонах відпочинку, окрім одного конкретного парку, а саме: Молодіжного; одночасне проведення будь-яких масових зібрань у місці, де були дозволені інші масові заходи; проведення будь-яких демонстрацій і пікетів безпосередньо перед приміщеннями установ і організацій, якщо це заважатиме їхній роботі або перешкоджатиме відвідуванню їх представниками громадськості; та проведення масових зібрань до 08 год. 00 хв. або після 22 год. 00 хв.

Е. Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року

15. У своєму рішенні від 19 квітня 2001 року у справі щодо своєчасного повідомлення про мирне зібрання Конституційний Суд України постановив, inter alia:

"1. [М]іністерство внутрішніх справ України - звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій.

У конституційному поданні зазначається, що відповідно до статті 39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Разом з тим наголошується, що конкретного строку, протягом якого необхідно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про проведення зазначених акцій, чинним законодавством України не встановлено...

[К]онституційний Суд України вирішив:

1. Положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей [інших] форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання...".

F. Інші відповідні національне законодавство та практика

16. Інші відповідні національне законодавство та практика наведені у згаданому рішенні у справі "Вєренцов проти України" (Vyerentsov v. Ukraine), пункти 25-40.

А. Рада Організації Об’єднаних Націй з прав людини

17. 20 грудня 2012 року Рада Організації Об’єднаних Націй з прав людини оприлюднила Доповідь робочої групи про Універсальний періодичний огляд щодо України (UN Doc. A/HRC/22/7). У цій доповіді однією з наданих Україні рекомендацій було "запровадження закону про свободу зібрань, який відповідає застосовним стандартам згідно зі статтею 21 [Міжнародного пакту про громадянські та політичні права]", яким визнано право на мирні зібрання.

В. Парламентська Асамблея Ради Європи

18. У своїй Резолюції 2116 (2016) про термінову необхідність запобігання порушенням прав людини під час мирних протестів від 27 травня 2016 року Парламентська Асамблея Ради Європи зазначила:

"Асамблея також стурбована відсутністю законодавства про свободу зібрань у деяких країнах (наприклад, в Україні, де відсутнє законодавство стосовно порядку проведення демонстрацій)".

С. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ

19. У період з 2006 по 2011 роки Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія) спільно з Бюро демократичних інститутів і прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ/БДІПЛ) підготували чотири спільні висновки щодо законопроєктів України про свободу зібрань. Жоден із законопроєктів, поданих для їхньої оцінки, зрештою не був прийнятий.