Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Східноукраїнський центр громадських ініціатив" проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:

Ладо Чантурія (<…>), Голова,

Стефані Моро-Вікстром (<…>),

Микола Гнатовський (<…>), судді,

та Мартіна Келлер (<…>), заступник Секретаря секції,

з огляду на:

чотирнадцять заяв, які подала (у різні дати, зазначені в таблиці у додатку) до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) українська громадська організація "Східноукраїнський центр громадських ініціатив" (далі - ГО-заявниця), яку представляла пані А. Некрасова - юрист, яка практикує у м. Києві;

рішення повідомити Уряд України (далі - Уряд), який представляла його Уповноважений, на останніх етапах провадження пані М. Сокоренко, про скаргу за статтею 10 Конвенції, а також визнати решту скарг у заявах неприйнятними;

зауваження сторін;

після обговорення за зачиненими дверима 14 вересня 2023 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

1. Заяви стосуються відмови надати ГО-заявниці доступ до генеральних планів різних населених пунктів, як стверджується, усупереч статті 10 Конвенції.

2. Заявниця - це ГО, що займається питаннями, пов’язаними з демократичним врядуванням і правами людини.

3. У листопаді 2009 року (і у січні 2014 року - заява № 38956/15) ГО-заявниця звернулася до 196 міських рад по всій Україні із запитом про надання їй інформації щодо їхнього територіального планування. У своїх запитах вона уточнювала, чи були та коли були ухвалені генеральні плани населених пунктів та інша містобудівна документація, й у який спосіб громадяни могли ознайомитися з цими документами, зокрема з графічною частиною генеральних планів. Вона також просила міські ради надати їй копії (друковані або електронні) генеральних планів. У запитах (крім запиту у заяві № 38956/15) зазначалося, що ГО-заявниця впроваджувала проєкт, спрямований на моніторинг доступності генеральних планів міст України, а "систематизовані дані моніторингу будуть широко оприлюднені у всеукраїнських та регіональних ЗМІ".

4. П’ять міських рад надали ГО-заявниці копії їхніх генеральних планів.

5. Заяви до Суду стосуються 14 безуспішних запитів, надісланих до 191 міської ради; сторони не надали жодної інформації щодо решти 177 безуспішних запитів.

6. У заяві № 48140/14 відповідь на запит ГО-заявниці надана не була. У заявах № 5067/15 та № 73450/14 міські ради стверджували, що генеральний план (або принаймні "версія для загального користування") демонструвалися на офіційному вебсайті. У заяві № 56744/14 міська рада відмовила на тій підставі, що вона не могла скопіювати генеральний план у зв’язку з великим об’ємом його графічної частини. У заяві № 2855/15 міська рада запропонувала ГО-заявниці прийти до її приміщення, щоб ознайомитися з генеральним планом, однак з певними обмеженнями. У всіх інших випадках, які розглядаються Судом, міські ради відмовили у наданні текстової та графічної частин генеральних планів на тій підставі, що вони мали гриф "лише для службового користування" та/або "таємно". У деяких відповідях також зазначалося, що під час ухвалення генеральних планів вони підлягали громадському обговоренню, як це передбачено законом. Стосовно деталей інших документів з територіального планування, то вони були надані, якщо такі були.

7. У своїх скаргах до національних судів ГО-заявниця стверджувала, що запитувана інформація, а саме, генеральні плани, становила суспільний інтерес, оскільки вона стосувалася розподілу землі та її використання, у тому числі запланованого, у межах певного населеного пункту. Також вона підкреслила, що якщо певні частини генеральних планів цілком могли бути конфіденційними (наприклад, інформація про стратегічні об’єкти), то інші мали бути у вільному доступі.

8. У заяві № 48140/14, в якій не було надано відповіді на запит ГО-заявниці, національні суди зобов’язали міську раду розглянути запит і надати відповідь, залишивши характер відповіді на розсуд міської ради. ГО-заявниця стверджувала, що відповіді надано не було.

9. В інших тринадцяти справах національні суди ухвалювали рішення не на користь ГО-заявниці (див. дати остаточних рішень у таблиці). У кожній справі, враховуючи ті, в яких відмова міських рад ґрунтувалася на відсутності у них можливості скопіювати документи генерального плану у зв’язку з великим об’ємом або у зв’язку з накладеним на них грифом "таємно", національні суди посилалися на Інструкцію про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 року № 1893 (далі - Інструкція).

10. Згідно з цією Інструкцією інформація могла бути віднесена до категорії "для службового користування" спеціальними експертними комісіями з подальшим затвердженням рішення центральним або місцевим органом влади, у розпорядженні якого перебувала відповідна інформація.

11. Віднесена до цієї категорії інформація не могла використовуватися для публікації чи презентації широкій громадськості, і доступ до неї був можливим лише після отримання дозволу відповідного органу державної влади. Для отримання дозволу необхідно було подати запит із зазначенням підстав бажання отримати доступ до такої конфіденційної інформації і характеру завдання, для якого вона була потрібна.

12. У шести справах національні суди навели деталі відповідних рішень, ухвалених комісіями та/або органами державної влади згідно з вимогами зазначеної Інструкції. В інших семи справах суди лише цитували положення Інструкції, дійшовши висновку про конфіденційний характер генеральних планів. Також було зроблено посилання на Інструкцію в тих справах, в яких первинні підстави для відмови не були пов’язані з конфіденційним характером інформації або фактом її "таємності", вочевидь тому, що міські ради посилалися на Інструкцію під час провадження на національному рівні як на додатковий аргумент для ненадання доступу.

13. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.

А. Прийнятність

14. Уряд стверджував у загальних формулюваннях, що всі заяви становили зловживання правом на подання індивідуальної заяви, оскільки ГО-заявниця надіслала аналогічні запити багатьом міським радам (і оскаржувала їхні відмови), хоча запитувана інформація була явно конфіденційною. У цьому контексті Уряд також стверджував, що мета подання заяв не входила до переліку тих, які захищаються згідно зі статтею 10 Конвенції.

15. У контексті застосовних загальних принципів, наведених, наприклад, в рішенні у справі "Жданов та інші проти Росії" (Zhdanov and Others v. Russia), заява № 12200/08 та 2 інші заяви, пункти 79-81, від 16 липня 2019 року), Суд не вбачає у діях ГО-заявниці жодних доказів можливого "неналежного користування правом в цілях відмінних від тих, для яких воно призначене", яке перешкоджає належному функціонуванню Суду або належному здійсненню ним провадження. Аргумент Уряду щодо цілі запитів тісно пов’язаний з питанням існування втручання відповідно до статті 10 Конвенції, яке розглядатиметься далі.

16. Стосовно подальшого аргументу Уряду про стверджуване недотримання 6-місячного строку у зв’язку із заявами № 18036/13, № 14667/14 і № 36985/14, Суд зауважує, що Уряд обрахував відповідні періоди з дати, коли заяви були отримані Судом, а не з моменту їхнього відправлення ГО-заявницею, що є правильною початковою датою (див. рішення у справі "Василяускас проти Литви" [ВП] (Vasiliauskas v. Lithuania) [GC], заява № 35343/05, пункт 117, ЄСПЛ 2015). З огляду на наявну у Суду інформацію відповідні заяви були подані в установлені строки (див. таблицю нижче).

17. Стосовно існування втручання у свободу вираження поглядів ГО-заявниці та застосовності статті 10 Конвенції, то Уряд стверджував, що лише три з чотирьох критеріїв, встановлених в рішенні Суду у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" [ВП] (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) [GC], заява № 18030/11, пункти 158-180, від 08 листопада 2016 року) були дотримані, а критерій "мета запиту на інформацію" - не був. Уряд стверджував, що метою ГО-заявниці було не "отримувати та поширювати" інформацію, а зробити генеральні плани відкритими для громадськості в цілому. Проте, навіть якби вони стали загальнодоступними, до жодних значних публічних обговорень вони б не призвели у зв’язку з надто складним характером відповідних документів. Крім того, ГО-заявниця ніколи не публікувала жодних матеріалів, пов’язаних із запитуваною інформацією. Уряд також стверджував, що відмови в доступі до інформації не було, оскільки ГО-заявниці було надано всю інформацію, яка не була конфіденційною, та/або її повідомили, де знайти цю інформацію в мережі "Інтернет" або як ознайомитися з нею на місці (чого ГО ніколи не намагалася зробити). Насамкінець Уряд доводив, що, враховуючи вимогу закону про проведення громадських обговорень під час ухвалення генеральних планів, необхідність подальшого громадського обговорення цього питання була сумнівною.

18. ГО-заявниця стверджувала, що її основна мета справді полягала у тому, щоб зробити генеральні плани відкритими та доступними для громадськості. Вона опублікувала надіслані генеральні плани (5 із 196), а також отримані відмови, відстоюючи більшу прозорість. Вона також надала Суду електронні версії свого звіту під назвою "Доступ громадськості до генеральних планів міських населених пунктів України: збірка матеріалів за результатами проєкту "Через доступ до генеральних планів - до містобудування без корупції" (2011 рік) та довідника "Генеральні плани для громадян" (2013 рік). Вона також зазначила, що існування навіть однієї міської ради, яка не надала відповідь на її запит, було достатньо, аби продемонструвати, що загальний аргумент Уряду про відсутність відмови в доступі до інформації був неправдивим. Вона також зазначила, що ознайомитися з інформацією на місці було неможливо, оскільки деякі міські ради були розташовані за сотні кілометрів від її головного офісу. Насамкінець ГО-заявниця стверджувала, що громадський контроль був не менш важливим після ухвалення генеральних планів для забезпечення дотримання їхніх положень.

19. Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (там само, пункти 149-180).

20. Стосовно першого з цих критеріїв, якого єдиного, на думку Уряду, не було дотримано у цій справі, то необхідною умовою має бути те, що мета особи під час подання запиту на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, полягає у наданні їй можливості реалізувати свою свободу "отримувати та поширювати інформацію та ідеї" іншим. Отже, у подібних справах Суд приділив увагу тому, чи був збір інформації відповідним підготовчим етапом у журналістській діяльності, або в іншій діяльності зі створення майданчика для публічного обговорення, або становив важливий елемент публічного обговорення (там само, пункт 158).