Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича - суддя-доповідач,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 17 січня 2002 року N 2983-III та пропозицій до нього.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 73 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього.

Заслухавши суддю-доповідача Савенка М.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 73 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта Президента України - вето Президента України та пропозицій до прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" (далі - Закон), який передбачає здійснення Рахунковою палатою парламентського контролю за формуванням і виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у відповідній частині.

У конституційному поданні зазначається, що прийнятий 17 січня 2002 року Верховною Радою України Закон після підписання Головою Верховної Ради України було направлено Президенту України, який здійснив право вето щодо Закону і повернув його Верховній Раді України для повторного розгляду.

Народні депутати України посилаються на те, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України, віднесено до повноважень Верховної Ради України. Процедура розгляду та ухвалення таких законів відрізняється від встановленої для звичайних законів.

Суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що вето Президента України стосовно прийнятих Верховною Радою України законів є "правовим актом" Президента України, оскільки тягне за собою юридичні наслідки у вигляді скасування останніх результатів голосування за закон і відкриття процедури його повторного розгляду.

Народні депутати України вважають, що вето Президента України та пропозиції до Закону суперечать Конституції України, і просять визнати їх неконституційними.

2. У листі до Конституційного Суду України Президент України зазначив, що розділ XIII Конституції України "встановлює особливості подання до Верховної Ради України та прийняття нею законопроектів про внесення змін до Конституції України" і не регулює питання їх підписання, оприлюднення та застосування щодо них права вето. Визначаючи повноваження Верховної Ради України як органу законодавчої влади, Конституція України відносить до них прийняття законів, не виокремлюючи ті, якими вносяться зміни до Конституції України (пункт 3 частини першої статті 85). Без поділу на будь-які категорії вирішено у статтях 94, 106 Конституції України і питання про підписання, оприлюднення Президентом України законів, прийнятих парламентом, та застосування права вето щодо них.

Президент України наголошує, що Конституція України визначає конкретні форми актів Президента України - укази і розпорядження (частина третя статті 106). Пропозиції Президента України до прийнятих Верховною Радою України законів, які, як випливає зі статті 94 Конституції України, є "змістом вето" Президента України щодо прийнятих законів, не віднесено Конституцією України до актів Президента України. Це одна з форм участі глави держави у законодавчому процесі.

На думку Голови Верховної Ради України, Конституція України, наділяючи Верховну Раду України повноваженнями вносити зміни до Основного Закону України, визначила "інший, особливий, порядок прийняття таких законопроектів" - у межах і порядку, передбачених в окремому розділі Конституції України. Питання ж про порядок підписання, офіційного оприлюднення та набрання чинності законами про внесення змін до Конституції України, не врегульоване розділом XIII Конституції України, вимагає відповідного законодавчого унормування. Змістова частина закону про внесення змін до Конституції України, по суті, є складовою Конституції України, а не звичайним законом. Президент України не наділений повноваженням здійснювати право вето щодо всієї Конституції України, а отже, не повинен мати такого права і щодо її частини.

Голова Верховної Ради України зазначив, що право вето Президента України щодо прийнятих Верховною Радою України законів не може поширюватись на закони про внесення змін до Конституції України, оскільки вони є реалізацією іншого, ніж прийняття звичайних законів, повноваження Верховної Ради України і приймаються з додержанням особливих вимог. Вето Президента України необхідно розуміти як акт глави держави, юридичним наслідком якого є скасування результатів голосування за закон і відкриття процедури його повторного розгляду Верховною Радою України. Згідно ж із статтею 150 Конституції України вето як акт Президента України може бути предметом розгляду Конституційного Суду України щодо його відповідності Конституції України (конституційності).

3. Конституційний Суд України, розглядаючи справу, виходить із того, що відповідно до частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, внесення змін до Конституції України в порядку, передбаченому розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" (пункт 1), прийняття законів (пункт 3). Повноваження щодо внесення змін до Конституції України здійснюються Верховною Радою України шляхом прийняття законів.

Повноваження Президента України стосовно прийнятих Верховною Радою України законів визначені у статті 94, пунктах 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України.

Згідно з частинами першою, другою статті 94 Конституції України прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо таких законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту.

Процедура прийняття Верховною Радою України законів про внесення змін до Конституції України, визначена розділом XIII Основного Закону України, не передбачає окремого порядку підписання та оприлюднення таких законів.

Водночас Конституція України не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України. Тобто Президент України має право вето щодо всіх цих законів. Така правова позиція викладена у Висновку Конституційного Суду України N 1-в/2001 від 14 березня 2001 року (справа про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України).

Отже, положення статті 94, пунктів 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України, що регламентують порядок підписання та офіційного оприлюднення законів, здійснення Президентом України права вето із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями, а також процедуру повторного розгляду таких законів, поширюються і на закони, які приймаються Верховною Радою України відповідно до розділу XIII Конституції України.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України вважає, що здійснене Президентом України право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" з поверненням його на повторний розгляд Верховної Ради України відповідає положенням статті 94, пункту 30 частини першої статті 106 Конституції України, є конституційним.

4. Відповідно до частини другої статті 94 Конституції України в разі якщо Президент України не підписує закон, він повертає його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Тобто Президент України здійснює право вето і повертає закон на повторний розгляд Верховної Ради України з відповідними пропозиціями. Зазначені пропозиції Президента України не можуть розглядатися як указ чи розпорядження Президента України, а саме як акти, що видаються ним згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України.

Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі.

Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України. Конституція України не встановлює підстав та мотивів, за яких Президент України може повернути закон на повторний розгляд Верховної Ради України, а також вимог щодо змісту пропозицій глави держави до закону. Перевірка змісту пропозицій Президента України до закону в разі його повернення на повторний розгляд Верховної Ради України не віднесена до повноважень Конституційного Суду України. За таких обставин провадження у справі в частині щодо відповідності Конституції України (конституційності) змісту пропозицій Президента України до Закону підлягає припиненню на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України цього питання.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 45, 71, 73, 75, 77 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), здійснене Президентом України право вето щодо прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" із поверненням його на повторний розгляд Верховної Ради України.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині щодо відповідності Конституції України (конституційності) змісту пропозицій Президента України до Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України цього питання.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

1. Рішення Конституційного Суду України повинно бути обгрунтованим і базуватися на положеннях Основного Закону України. При вирішенні питання щодо конституційності нормативно-правових актів у Рішенні мають бути наведені переконливі правові аргументи, що не викликають сумніву в його справедливості, політичній орієнтації і неупередженості Суду та пріоритеті правового підходу до розв'язання спору над політичним.

Рішення Суду в даній справі не відповідає цим вимогам, воно не грунтується на положеннях Конституції України та їх правильній інтерпретації і суперечить окремим її положенням, прийнято з порушенням вимог Закону України "Про Конституційний Суд України".

Для правильного вирішення спірного питання необхідно було з'ясувати, чи є вето та пропозиції до Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" (далі - Закон) актом Президента України, який згідно зі статтею 150 Конституції України може оспорюватися на відповідність його Основному Закону України.

Вето (від лат. veto - забороняю) в широкому значенні - це заборона певного рішення у письмовій чи усній формі уповноваженим на те органом або особою. В конституційному праві вето - передбачений основним законом акт, який зупиняє або не допускає набуття чинності відповідними нормативно-правовими актами, як правило, законами.

У Конституції України термін "вето" не вживається, а є тільки словосполучення "право вето"; Основний Закон України безпосередньо не вказує на можливість оспорювання його конституційності в органі конституційної юрисдикції.

До повноважень Конституційного Суду України Основним Законом України віднесено, зокрема, питання щодо конституційності актів Президента України (стаття 150).

Термін "акт" (лат. actus - дія; actum - документ) означає дію, вчинок, а також документ, виданий (прийнятий) уповноваженим на це органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Основний Закон України, відносячи до повноважень Конституційного Суду України вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України, не зазначив їх конкретної правової форми.

Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази та розпорядження. Так чи лише про ці акти Президента України йдеться у статті 150 Конституції України? Безперечно, ні. Термін "акти Президента України" у вказаній нормі вживається у ширшому значенні, охоплюючи як укази, розпорядження, так і інші документи, а також дії Президента України, які є результатом реалізації ним своїх повноважень.

За буквального тлумачення частини третьої статті 106 Конституції України Президент України має приймати рішення з усіх віднесених до його компетенції питань виключно у формі указів і розпоряджень, у тому числі й стосовно реалізації ним права вето (пункт 30 частини першої статті 106).

Практика діяльності Президента України свідчить, що він здійснює свої повноваження не тільки у формі указів і розпоряджень. Так, Президент України звертається з посланнями до народу або до Верховної Ради України, укладає міжнародні договори України тощо (пункти 2, 3 частини першої статті 106 Конституції України). Зокрема, реалізація Президентом України таких повноважень, як підписання закону, здійснення права вето, повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України, оформляється ним документально у формі листа з викладеними в ньому вмотивованими і сформульованими пропозиціями.

Такий лист, виданий Президентом України у відповідності зі своїми конституційними повноваженнями, є офіційним документом, який юридично відтворює волевиявлення глави держави щодо відмови у підписанні закону і спричиняє правові наслідки: скасовує результати голосування за закон у Верховній Раді України, зобов'язує парламент повторно розглянути закон. За своєю правовою природою цей документ є актом, що має юридичне значення. Таким чином, документ, у якому Президент України підтверджує свою відмову у підписанні закону і викладає свої вмотивовані та сформульовані пропозиції, направляючи закон на повторний розгляд Верховної Ради України, є правовим актом Президента України, що може оспорюватися на відповідність його Конституції України.

2. Необхідно також було дослідити правову природу нормативно-правового акта про внесення змін до Конституції України.

За своєю правовою природою такий нормативно-правовий акт відрізняється від законів, прийнятих Верховною Радою України на здійснення повноважень, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів).

Після набрання чинності цим актом його норми стають інтегральною складовою Конституції України і набувають найвищої юридичної сили, як і норми Конституції України. Закони України в ієрархії правових джерел не мають найвищої юридичної сили, приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України).

Про відмінність нормативно-правових актів про внесення змін до Конституції України від інших законів свідчить також самостійна конституційна процедура їх прийняття.

По-перше, Конституція України визначає різних суб'єктів, які можуть ініціювати розгляд законопроекту у Верховній Раді України. Законопроекти про внесення змін до Конституції України можуть подавати Президент України, а також не менш як третина народних депутатів України, а законопроекти про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України - дві третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (статті 154, 155). Вносити проекти інших законів, у тому числі і про внесення змін до чинних законів, можуть Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України (стаття 93 Конституції України).

По-друге, законопроекти про внесення змін до Основного Закону України приймаються кваліфікованою більшістю - не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. При цьому зміни до розділів I, III, XIII Конституції України після прийняття обов'язково затверджуються всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Законопроект про внесення змін до інших розділів Основного Закону України, крім розділів I, III, XIII, підлягає розгляду на двох сесіях Верховної Ради України. На одній сесії парламенту він попередньо схвалюється більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а на наступній сесії приймається двома третинами від її конституційного складу. Інші закони, постанови, акти, крім випадків, передбачених Конституцією України, Верховна Рада України приймає більшістю від її конституційного складу (стаття 91 Конституції України), тобто не менш як двомастами двадцятьма шістьома голосами народних депутатів України.

По-третє, Основний Закон України встановив щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України обов'язковий попередній судовий конституційний контроль, поклавши його здійснення на єдиний орган конституційної юрисдикції. Щодо звичайних законів, прийнятих Верховною Радою України за законодавчою процедурою, встановлено наступний факультативний контроль, який здійснює Конституційний Суд України.

3. Конституція України визначила вичерпний перелік матеріальних і процесуальних підстав, за яких вона не може бути змінена, якщо зміни:

а) передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина;

б) спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України;

в) вносяться в умовах воєнного або надзвичайного стану (стаття 157);

г) здійснюються шляхом повторного подання законопроекту, аналогічного тому, який не був прийнятий, не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту;

д) стосуються одних і тих самих положень Конституції України і здійснюються двічі протягом строку повноважень Верховної Ради України (стаття 158).

Наявність таких підстав у законопроекті про внесення змін до Конституції України обов'язково перевіряється Конституційним Судом України до початку його розгляду Верховною Радою України. Щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України іншим нормам, крім статей 157, 158 Конституції України, така перевірка не може здійснюватися, оскільки це не передбачено Основним Законом України. Конституційний контроль щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України іншим статтям, крім статей 157, 158 Конституції України, виключається взагалі. Після набуття чинності нормативно-правовим актом про внесення змін до Конституції України зазначені в ньому статті стають нормами Конституції України. Таким чином, положення законопроекту про внесення змін до Конституції України не можуть перевірятися на предмет конституційності іншим положенням Конституції України.

Поклавши здійснення контролю за відповідністю вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Конституції України на Конституційний Суд України, Конституція України визначила тим самим єдиного суб'єкта, який здійснює таку перевірку. Президент України, повертаючи Закон на повторний розгляд Верховної Ради України, у вмотивованих і сформульованих пропозиціях послався на невідповідність його положенням статей 85, 96, 97, 116 Конституції України. Таким чином, глава держави фактично визнав помилковим наданий Конституційним Судом України Висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 98 Конституції України вимогам Конституції України. Здійснення не передбачених Основним Законом держави повноважень щодо перевірки на відповідність Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції України Президентом України є перевищенням його конституційних повноважень. Крім того, це свідчить про фактичне здійснення ним ревізії Висновку Конституційного Суду України щодо цього Закону. Визнання за Президентом України права вето щодо нормативно-правових актів про внесення змін до Конституції України з перевіркою відповідності їх Конституції України позбавляє будь-якого сенсу в наданні відповідного висновку Конституційним Судом України.

Щодо інших законів Конституція України не передбачає обмежень при внесенні до них змін, а наводить лише перелік питань, регулювання яких може визначатися або встановлюватися виключно законами України (стаття 92).

У теорії права акти про внесення змін до конституції, як правило, класифікуються як конституційні закони. Саме в такій формі Верховна Рада України мала прийняти нормативний акт, яким вносяться зміни до Конституції України.

Отже, за своєю правовою природою нормативний акт про внесення змін до Конституції України, в даному випадку прийнятий Закон, не є тотожним будь-якому закону, який приймається Верховною Радою України згідно з її повноваженнями, встановленими пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів).

4. Визначений Основним Законом України порядок внесення змін до Конституції України є самостійною парламентською процедурою, що виключає можливість застосування при розгляді законопроектів про внесення змін до Конституції України інших конституційних положень, зокрема тих, що регулюють порядок прийняття законів відповідно до повноважень Верховної Ради України, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85, статтею 92 Конституції України.

Внесення змін до Конституції України здійснюється, згідно з пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України, в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України. Ця норма є імперативною і не містить застережень щодо застосування інших положень, крім розділу XIII, Основного Закону України. Положення розділу XIII Конституції України також не допускають застосування іншого, крім цього розділу, порядку розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України. Стосовно Закону не можуть застосовуватися, зокрема, положення Конституції України про порядок підписання закону, прийнятого Верховною Радою України відповідно до повноважень, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів).

Здійснюючи ці повноваження, Верховна Рада України не може застосовувати положення розділу XIII Конституції України і виконує їх як орган законодавчої влади.

Конституційний Суд України в Рішенні від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) зазначив, що термін "закон" вживається в частині четвертій статті 94 Конституції України у значенні юридично цілісного і структурно завершеного нормативно-правового акта, який приймається Верховною Радою України відповідно до її конституційних повноважень (пункт 3 частини першої статті 85, стаття 92 Конституції України).

У Рішенні в даній справі є посилання на Висновок Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року, який надано у справі щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (статей 84, 85, 89, 92, 93, 94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу XV Конституції України)" вимогам статей 157 і 158 Конституції України. В ньому, зокрема, зазначено, що запропоновані зміни до статті 94 Конституції України не узгоджуються з пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України. Згідно з положеннями цих пунктів Президент України, по-перше, підписує закони, по-друге, має право вето щодо всіх законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту. Винятків із цього загального правила Конституція України не встановлює.

Предметом розгляду у справі, щодо якої прийнято Рішення від 7 липня 1998 року, було офіційне тлумачення, зокрема, частин другої, четвертої статті 94 Конституції України, тобто положень, що регулюють порядок здійснення повноважень Президентом України з питань підписання закону та застосування права вето із наступним поверненням закону до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Офіційне тлумачення фактично має юридичну силу норми, щодо якої воно дано, оскільки застосовується разом з цією нормою.