Велика палата Конституційного Суду України у складі:

Головатий Сергій Петрович (голова засідання),

Грищук Оксана Вікторівна,

Кичун Віктор Іванович,

Колісник Віктор Павлович,

Кривенко Віктор Васильович (доповідач),

Лемак Василь Васильович,

Мойсик Володимир Романович,

Первомайський Олег Олексійович,

Петришин Олександр Віталійович,

Сас Сергій Володимирович,

Сліденко Ігор Дмитрович,

Філюк Петро Тодосьович,

Юровська Галина Валентинівна,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року № 27-IX (Відомості Верховної Ради України, 2019 р., № 38, ст. 160).

Заслухавши суддю-доповідача Кривенка В.В. та дослідивши матеріали

1. Суб’єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає статтям 6, 8, 19, 155 Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року № 27-IX (далі - Закон), згідно з яким статтю 80 Конституції України викладено в такій редакції: "Стаття 80. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп". Отже, зі статті 80 Основного Закону України виключено приписи, які гарантували народним депутатам України депутатську недоторканність і за якими народні депутати України не могли бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що Закон є неконституційним, оскільки Верховна Рада України, ухвалюючи його, порушила встановлену Конституцією України процедуру розгляду й ухвалення закону України, принцип верховенства права та діяла у спосіб, не передбачений Конституцією України.

Автори клопотання зазначають, що зареєстрований у Верховній Раді України 17 жовтня 2017 року проєктЗакону України про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) (реєстр. № 7203) (далі - Законопроєкт) відкликано, у Висновку Конституційного Суду України від 19 червня 2018 року № 2-в/2018 щодо нього містилися застереження, а новий законопроєкт з тим самим реєстраційним номером, зареєстрований 30 серпня 2019 року (далі - Законопроєкт № 7203), унесено з порушенням процедури його розгляду. Отже, Верховна Рада України не дотримала вимог щодо ухвалення Закону.

2. Конституційний Суд України відповідно до пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України та пункту 1 статті 7 Закону України "Про Конституційний Суд України" уповноважено здійснювати контроль на відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

2.1. До повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, "внесення змін до Конституції України" (пункт 1 частини першої статті 85 Конституції України) у спосіб ухвалення відповідного законопроєкту як акта установчої влади народу (конституційної поправки) згідно з вимогами розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України та "прийняття законів" (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) у спосіб ухвалення відповідного законопроєкту як акта законодавчого органу державної влади.

2.2. Конституційний Суд України вже досліджував питання конституційного контролю - як передувального (a priori), так і подальшого (a posteriori) - щодо конституційних поправок (рішення від 9 червня 1998 року № 8-рп/98, від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008, від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010; Ухвала від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008).

2.3. Зі статті 159 Конституції України випливає, що нею чітко визначено обов’язковість передувального (a priori) конституційного контролю. Це підтвердив і сам Конституційний Суд України у Рішенні від 9 червня 1998 року № 8-рп/98, наголосивши, що звернення "до Конституційного Суду України з метою перевірки відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов’язковим для Верховної Ради України" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини). Однак Конституція України не містить чіткої вказівки на те, що Конституційний Суд України може здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності.

2.4. Конституційний Суд України з урахуванням своєї юридичної позиції, висловленої в абзаці третьому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008, та для забезпечення послідовності своєї судової практики, юридичної визначеності й конституційної стабільності наголошує на такому.

Конституція України не містить застережень щодо можливості здійснення Конституційним Судом України подальшого (a posteriori) конституційного контролю щодо закону про внесення змін до Конституції України як конституційної поправки після його ухвалення Верховною Радою України. Конституційному Суду України належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів, що її визначено приписами розділу XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією України. Не лише дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, що як конституційні поправки є актами конституцієдавця, який діє через Верховну Раду України, є неодмінною умовою легітимності установчої влади народу. Як випливає зі статті 157 Конституції України, установча влада експліцитно обмежила себе тим, що не дозволила змінювати ті приписи Конституції України, що захищають "права і свободи людини і громадянина", "незалежність" і "територіальну цілісність".

3. Конституційний Суд України, розв’язуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із такого.

3.1. Конституцією України встановлено, що Україна є демократичною, правовою державою (стаття 1); носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 ); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 ).

Законопроєкт про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154 Основного Закону України).

Згідно зі статтею 155 Конституції України законопроєкт про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

3.2. Законопроєкт про внесення змін до Конституції України розглядає Верховна Рада України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 159 Основного Закону України).

Відповідно до частини першої статті 158 Основного Закону України законопроєкт про внесення змін до Конституції України, який розглядала Верховна Рада України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроєкту.

4. Суб’єкт права на конституційне подання зазначає, що 17 жовтня 2017 року Президент України вніс до Верховної Ради України Законопроєкт та визначив його як невідкладний.

Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя за дорученням Голови Верховної Ради України від 17 жовтня 2017 року та відповідно до рішення Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України, розглянувши Законопроєкт на своєму засіданні 18 жовтня 2017 року, рекомендував Верховній Раді України включити його до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання та направити до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності Законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Верховна Рада України Постановою "Про включення до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 19 жовтня 2017 року № 2171-VIII включила до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання Законопроєкт і направила його до Конституційного Суду України.

Конституційний Суд України надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності Законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 19 червня 2018 року № 2-в/2018 (далі - Висновок), у якому Законопроєкт визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, але висловив ряд застережень.

Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя 11 липня 2018 року розглянув Законопроєкт та рекомендував Верховній Раді України вирішити питання про подальшу роботу над ним із урахуванням застережень, висловлених Конституційним Судом України.

Народні депутати України стверджують, що Законопроєкт був відкликаний, оскільки закінчився строк повноважень Президента України, який його вносив на розгляд, та Верховної Ради України восьмого скликання, а 30 серпня 2019 року Верховна Рада України дев’ятого скликання попередньо схвалила Законопроєкт № 7203.

4.1. Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина п’ята статті 83 Конституції України).

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року № 1861-VI зі змінами (далі - Регламент), Верховна Рада України розглядає питання за спеціальними процедурами ( розділ V ), до яких, зокрема, віднесено розгляд законопроєктів про внесення змін до Конституції України ( глава 26).

Згідно з частиною першою статті 147 Регламенту "підготовка законопроекту про внесення змін до Конституції України до попереднього схвалення його Верховною Радою (стаття 155 Конституції України) або прийняття (частина перша статті 156 Конституції України) здійснюється лише після включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради".

4.2. На сьомій сесії Верховної Ради України восьмого скликання 17 жовтня 2017 року було зареєстровано Законопроєкт, суб’єктом законодавчої ініціативи якого був Президент України.

Законопроєкт було включено до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання 19 жовтня 2017 року, на якому Верховна Рада України прийняла Постанову "Про включення до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 19 жовтня 2017 року № 2171-VIII.

Конституційний Суд України за конституційним зверненням Верховної Ради України розглянув Законопроєкт і визнав його таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Згідно зі статтею 147 Регламенту "отриманий Верховною Радою висновок Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України невідкладно надається народним депутатам, направляється Президентові України, і про його отримання головуючий на найближчому пленарному засіданні Верховної Ради робить повідомлення" (частина дев’ята); "висновок Конституційного Суду України щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України є обов’язковим для розгляду Верховною Радою" (частина десята); "якщо у висновку Конституційного Суду України законопроект визнаний в цілому таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, і щодо його положень Конституційний Суд України не висловив застережень, то розгляд питання про попереднє схвалення законопроекту (стаття 155 Конституції України) чи, відповідно, прийняття законопроекту (частина перша статті 156 Конституції України) включається до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради не раніше ніж через сім днів після надання народним депутатам відповідного висновку головного комітету або в інший визначений Верховною Радою строк. Головний комітет та інші комітети, яким була доручена подальша робота над законопроектом, готують висновки щодо законопроекту" (частина одинадцята).

Висновок було надано народним депутатам України 3 липня 2018 року, а 20 вересня 2018 року Верховна Рада України прийняла Постанову "Про подальшу роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" за № 2557-VIII, якою установила строк: подання пропозицій та поправок до Законопроєкту - до 19 жовтня 2018 року (включно); опрацювання комітетами Верховної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України, з питань бюджету, з питань запобігання і протидії корупції, з питань європейської інтеграції пропозицій та поправок до Законопроєкту та надання висновків Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя в період до 7 листопада 2018 року (включно). Згідно із зазначеною постановою Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя мав опрацювати пропозиції та поправки до Законопроєкту та організувати надання народним депутатам України документів, визначених частиною третьою статті 150 Регламенту, у період до 21 листопада 2018 року (включно).

Голова Верховної Ради України восьмого скликання 29 серпня 2019 року на підставі статті 105 Регламенту погодив перелік законопроєктів, які залишено нерозглянутими і вважають відкликаними у зв’язку із припиненням повноважень Верховної Ради України восьмого скликання. До цього переліку включено Законопроєкт.

Таким чином, Верховна Рада України восьмого скликання після отримання Висновку попередньо не схвалювала Законопроєкту.