На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за потрібне викласти окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Євграфової Єлизавети Павлівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису пункту 7 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року № 1402-VIII від 26 березня 2024 року № 3-р(II)/2024 (далі - Рішення).

Рішення підтримав з огляду на його концепцію та результат. Річ навіть не в тім, що не в усьому вдалося переконати колег, річ у тім, що мотивувальна частина Рішення могла істотно виграти від тих аргументів, які наведу нижче.

Суть цієї справи полягає, якщо коротко, в тому, що Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року № 1402-VIII (далі - Закон № 1402) парламент ухвалив рішення: 1) про припинення діяльності Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищого господарського суду України, Вищого адміністративного суду України; 2) визначив певну категорію суддів, а саме суддів цих судів, та для цієї категорії суддів установив інший розмір винагороди судді, визначений Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року № 2453-VI зі змінами (далі - Закон № 2453) (попереднім законом), порівняно з суддями, яким таку винагороду визначено Законом № 1402.

Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні визнав припис пункту 7 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402 таким, що не відповідає Конституції України, виходячи, зокрема, з концепції "єдиного статусу" суддів системи судоустрою України, а також розуміння того, що винагорода судді є невіддільним складником єдиного статусу суддів, сприймаючи такий статус суддів як "ідентичний рівень конституційної захищеності та однакові гарантії їх незалежності й недоторканності, засадничі підходи до забезпечення таких гарантій", та зазначив, що "зі змісту частини другої статті 125 Конституції України випливає, що реорганізація, ліквідація або інше фактичне припинення діяльності суду не позбавляє статусу судді кожного з його суддів". Усе це правильно, однак цього недостатньо для мотивування Рішення. Зупинюся лише на основних аспектах суті проблеми.

Ця доктрина гарна зовні, традиційно в усталеній практиці, зокрема й Конституційного Суду України, вона є інструментом захисту незалежності суддів, що важливо для правовладдя. У Рішенні Суд уточнив розуміння цього поняття, наголосивши, що "єдиний статус суддів означає однаковість юридичного становища суддів в усіх аспектах, передусім однаковість гарантій їх незалежності та недоторканності, прав і обов’язків, вимог, обмежень, заборон та відповідальності".

Однак чи справді судді системи судоустрою України мають "єдиний статус" і абсолютно однакові конституційні гарантії?

Будемо розбиратися. У Конституції України, де доволі розширено регламентовано гарантії незалежності суду, єдиного підходу до окреслення статусу суддів, однак, не визначено. До того ж, якщо поміркувати, то його й не може бути. Чому?

1. Судді судів системи судоустрою України чинять правосуддя все ж у кількох категоріях судів. Перша категорія - Верховний Суд, заснований безпосередньо Конституцією України.

Поряд із ним - вищі спеціалізовані суди, які, хоч і не засновані безпосередньо Основним Законом України, однак його приписами визначено їх існування. Звертаю увагу, у частині четвертій статті 125 Конституції України зазначено, що "відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди". Крім того, згідно з частиною четвертою статті 127 Конституції України "для суддів спеціалізованих судів відповідно до закону можуть бути встановлені інші вимоги щодо освіти та стажу професійної діяльності". Припис "відповідно до закону можуть діяти" вочевидь означає розсуд законодавця у визначенні предметної спеціалізації цих судів, іншому їх упорядкуванні, однак зовсім не означає можливості довільної ліквідації їх без переведення суддів до інших судів; особливо це стосується тих вищих спеціалізованих судів, які вже створені.

Як і Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди як інституції є більш "захищеними" від законодавця. Крім того, насправді спеціалізований характер цих судів може виправдано вимагати від законодавця додаткових ресурсів - як більш значного фінансування загалом, так спеціальних заходів охорони.

Інша група судів - ті, які створив законодавець, а в Конституції України вони не згадані. Ці суди є очевидно інституційно слабшими, оскільки більше залежать від волі парламенту, хоч і за умови дотримання ним процедури ухвалення законів у цій сфері.

У зв’язку з фабулою цієї справи важливо було з’ясувати, наскільки законодавець загалом мав конституційні повноваження втручатися до інституційної структури системи судоустрою України, установленої безпосередньо Конституцією України. Звісно, слід урахувати, що Закон № 1402 набрав чинності 30 вересня 2016 року, в один день із набранням чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII.

2. Наведеним проблема не вичерпується, оскільки після 30 вересня 2016 року складником конституційної реальності став також припис частини четвертої пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України:

"4) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом".

Постає низка питань, пов’язаних зі статусом суддів, оскільки очевидно, що судовий корпус у цьому аспекті розділений на: 1) тих суддів, яких стосуються вимоги кваліфікаційного оцінювання і які, відповідно, фундаментально залежні від правил кваліфікаційного оцінювання, установлених законодавцем, а також від діяльності тих органів державної влади, яким належить реальне чинення цих конституційних приписів [Вища кваліфікаційна комісія суддів (далі - ВККС)]; 2) тих діючих суддів, які вже пройшли кваліфікаційне оцінювання під час конкурсного відбору. Не зайвим буде нагадати, що перша категорія суддів не тільки більш залежна від правил, установлених законодавцем, та від діяльності інших інституцій, а й те, що судді, які належать до цієї категорії, мають додаткову (ще одну) конституційну підставу звільнення з посади, чого, зі зрозумілих причин, не мають судді другої категорії. До цього слід додати, що за задумом кваліфікаційне оцінювання суддів мало відбутися якісно та оперативно, проте зупинення діяльності ВККС у 2019 році майже на чотири роки та інші чинники підтверджують, що понад половина суддів системи судоустрою все ще очікують проходження кваліфікаційного оцінювання.

Тому якщо говорити умовно про "єдиний статус" суддів системи судоустрою, то це слід робити лише в контексті зазначеного сегмента конституційного порядку в Україні.

Друге - що таке реформа і чим вона відрізняється від свавільних неконституційних дій

Правові реформи, безсумнівно, потрібні державі для підвищення її спроможності. Судова реформа, з урахуванням значущості судової влади для верховенства права і захисту прав людини, є пріоритетом правових перетворень. Однак потрібно наголосити, що не будь-яке організаційне перетворення в цій сфері, навіть якщо воно проведено законом, можна назвати "реформою". Саме слово "реформа", наприклад, у Cambridge Dictionary в аспекті права означає "удосконалення або комплекс удосконалень системи, закону, організації тощо з метою зробити їх більш сучасними чи ефективними". Зверніть увагу, реформа - це зміна системи задля того, щоб надати їй більшої ефективності, а не руйнація системи, її базових ознак чи елементів.

Якщо ж ухвалений закон чи організаційні зусилля стосовно судів не розвивають та не втілюють конституційних принципів, а заперечують їх, то вони аж ніяк не можуть бути названі "судовою реформою". Водночас слід наголосити, що реформа системи судоустрою України у 2016 році на рівні Конституції України є найбільш дієвою в цій сфері за роки незалежності України, однак на рівні законодавчих приписів такий висновок щодо реформи є не настільки однозначним, зокрема в аспекті збереження цілісності статусу суддів ліквідованих судів, що і стало предметом цієї справи.

Третє - яка суть роботи судді та його винагороди

У Рішенні є деякі тези з цього питання, які повторюють юридичні позиції Суду щодо загального значення винагороди судді як складника його статусу в системі гарантій незалежності судді. Однак цього недостатньо. Проблема тут не тільки в мотивуванні Рішення, а й у тому, що навіть в умовах повномасштабної агресії російської федерації проти України нерозуміння всіх аспектів, пов’язаних з винагородою судді, призводить до атак на незалежність судової влади.

Як свідчить предмет цієї справи, зменшення винагороди для певної категорії суддів, як міркував законодавець, було спричинено тим, що судді перебували в штаті тих судів, які були в процесі ліквідації і де-факто в ситуації, коли не чинили правосуддя. Це ніби "логічно" - судді ліквідованих судів "не працюють", а тому розмір їхньої винагороди є відмінним від інших категорій суддів. До речі, "викрутаси" законодавця не мають значення в цьому аспекті, оскільки формально він залишив винагороду в установленому попереднім законом розмірі, водночас ухваливши для інших суддів (зокрема, касаційної судової інстанції) новий закон, яким збільшив розмір винагороди. Річ не у двох законах (обидва стосуються судоустрою), річ у важливішому - законодавчі приписи щодо винагороди судді використано як інструмент маніпуляції. Будемо розбиратися з винагородою судді і з’ясуємо, чим суддя відрізняється від найманого працівника.

Слід розпочати із загальних зауважень. В Україні справді протягом тривалого часу це питання не було належно врегульовано. Достатньо сказати, що навіть Закон № 1402 не є змістовним у цьому аспекті. Хоча у статтях 6 і 48 Закону № 1402 акцентовано на незалежності судів і суддів, чітких приписів щодо взаємозалежності робочого часу судді (розуміння його обсягу законодавцем) та виплати йому суддівської винагороди немає. Єдиним приписом, який певною мірою стосується проблеми, є частина перша статті 135 Закону № 1402, якою встановлено: "1. Суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами".

Звісно, результатом добросовісного прочитання зазначеного припису Закону № 1402 у зв’язку з відповідними принципами та нормами Конституції України може стати зміст розуміння, що суддівська винагорода пов’язана винятково з тим, що суддя виконує свої обов’язки, визначені Законом № 1402, а не іншими нормативними актами (наприклад, підзаконними), чи з обставинами виконання цих обов’язків (у межах будівлі суду чи за її межами). У будь-якому випадку припису, подібного до статті 83 Закону про систему загальних судів Республіки Польща від 27 липня 2001 року, за якою "робочий час судді визначається колом покладених на нього завдань", у Законі № 1402 немає.

Цю видимість "невизначеності", як це інколи має місце в державах із нетривалими демократичними традиціями, відповідним рівнем правової культури, в Україні спробували використати учасники проваджень (заінтересовані сторони), інші суб’єкти (наприклад, державні органи, які виконують функцію контролю) для створення незаконного механізму впливу на діяльність судів.

У дисциплінарному провадженні стосовно судді Т., як випливає зі змісту рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 2 лютого 2021 року № 197/0/15-21, крім іншого зазначено, що в одному з районних судів було заведено "Журнал реєстрації приходу на роботу і виходу з роботи працівників суду", у якому кожен працівник суду щоденно власноруч зазначав час прибуття на роботу та виходу з роботи, а заступник керівника апарату суду складав табель обліку робочого часу відповідно до даних журналу. Керівники суду особисто акцентували судді Т. на порядку ведення цього журналу, "проте суддя категорично відмовилася вказувати в журналі час прибуття на роботу та час виходу з роботи". Ще 30 жовтня 2020 року Перша Дисциплінарна палата ВРП установила рішенням, що суддя Т., незважаючи на відсутність поважних причин, систематично не з’являється на роботу, чим порушує законодавство України про працю та правила внутрішнього трудового розпорядку, тобто фактично в такий спосіб ухиляється від виконання службових обов’язків судді.

Виникає низка питань: чому всупереч Закону № 1402 виплата суддівської винагороди залежить від перебування судді в будівлі суду; чому суддю примушували виконувати підзаконні локальні акти з питань організації роботи судді; власне, чому суддю вважали "працівником суду". ВРП на той час не помітила цих та інших аспектів, які стосуються статусу судді, й підтвердила накладення на суддю дисциплінарного стягнення з цих мотивів.

Однак ця справа мала продовження. Велика Палата Верховного Суду постановою від 30 вересня 2021 року № 11-98 сап 21 скасувала рішення ВРП від 2 лютого 2021 року № 197/0/15-21. Для нас же цікавими є аргументи Верховного Суду, у яких вперше (хоч і частково) було втілено контент конституційних змін 2016 року щодо правосуддя.

Отже, Верховний Суд зазначив таке (виділення автора):

"79. В силу специфіки своїх обов’язків суддя здійснює власну діяльність в умовах ненормованого робочого дня і самостійно має розподіляти свою роботу протягом дня з метою належного виконання покладених на суддю законом обов’язків. На практиці судді доволі часто виконують власну роботу далеко за межами робочого часу суду як установи і навіть в неробочі дні.