Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 1 листопада 2022 року ухвалив Рішення № 2-р/2022 у справі № 1-1/2020(39/20) за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року № 27-IX (Відомості Верховної Ради України, 2019 р., № 38, ст. 160) (далі - Рішення).

Не підтримуючи Рішення, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду вважаю за доцільне висловити кілька міркувань щодо Рішення, справи в цілому та низки важливих і посутньо пов’язаних із ними явищ і понять.

1. Із найважливішого, на мою думку, у цій справі та для подальшої конституційної доктрини й практики в Рішенні є таке:

- "Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року № 27-IX, оскільки конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності цим законом не було порушено" ( пункт 1 резолютивної частини);

- "Конституційному Суду України належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів, що її визначено приписами розділу XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією України" (друге речення абзацу другого підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини);

- "Як випливає зі статті 157 Конституції України, установча влада експліцитно обмежила себе тим, що не дозволила змінювати ті приписи Конституції України, що захищають "права і свободи людини і громадянина",,,незалежність " і "територіальну цілісність"" (четверте речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини);

- "Здійснюючи конституційний контроль за дотриманням конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами України <...>, Конституційний Суд України перевіряє не тільки дотримання формальних процедур, передбачених у Конституції України. Перевірці також підлягає додержання парламентом як представницьким органом народу своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які він ухвалює, реальна можливість народних депутатів України здійснити свої права в цьому процесі " ( абзац шостий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини ).

2. Посутнє тлумачення низки конституційних приписів, зокрема частин другої, третьої, четвертої статті 5, пунктів 1, 3 статті 85, статей 92, 93, 154-159 Конституції України, дає змогу стверджувати про нетотожність понять "конституційна поправка" та "закон" з огляду на те, що йдеться про застосування цих понять у процесі реалізації українським парламентом не лише законодавчої, а й інших належних йому функцій, а саме: установчої, представницької. Тому процедура розгляду, ухвалення та набрання чинності будь-якою конституційною поправкою не є тотожною схожим стадіям "звичайної" законодавчої процедури.

Власне, щодо такого розмежування цих понять є згадка в підпункті 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення , згідно з якою конституційною поправкою є ухвалений законопроєкт як акт установчої влади народу про внесення змін до Конституції України.

Оскільки Конституційний Суд у Рішенні виявив традиційну для його рішень лаконічність у розкритті змісту, обсягу та значення поняття "конституційна поправка", концепція розумних очікувань у законодавчій діяльності дає підстави для припущення, що на виконання вимог Конституції України та Рішення в Законі України "Про Регламент Верховної Ради України" відповідні конституційні приписи будуть належним чином конкретизовані, деталізовані та розвинені передусім у спосіб унормування в цьому акті права інституту "конституційної поправки".

3. Надважливим у процедурі внесення змін до Конституції України та змісту можливих конституційних поправок є те, що "як випливає зі статті 157 Конституції України, установча влада експліцитно обмежила себе тим, що не дозволила змінювати ті приписи Конституції України, що захищають "права і свободи людини і громадянина "незалежність" і "територіальну цілісність"" (четверте речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).

Отже, не мають розглядатись та відповідно ухвалюватись конституційні поправки, що змістовно "атакують" приписи Конституції України, які захищають зазначені конституційні цінності.

У конституціоналізмі такі незмінювані приписи конституцій отримали позначення як "вічні".

З огляду на цілісність Конституції України та посутній зв’язок між її приписами можна стверджувати, що з посиланням на статтю 157 Основного Закону України Конституційний Суд у Рішенні імпліцитно зазначає на неможливості внесення змін до всіх приписів Конституції України, що є складниками її ядра та які у своїй сукупності становлять підґрунтя існуючого конституційного ладу.

4. Звісно, сформульована в Рішенні юридична позиція щодо незмінюваності приписів Конституції України, що захищають права і свободи людини і громадянина, незалежність і територіальну цілісність, спрямована на досягнення амбітної мети - захист конституційної ідентичності України.

Водночас слід ураховувати, що "вічність" конституційних приписів не є єдиним підґрунтям для існування та стабільного розвитку держави.

Крім того, якщо й вести мову про "вічність" у контексті внесення змін до конституцій, то, по-перше, така "вічність" не є аксіомою конституціоналізму, по-друге, передусім ідеться про незмінність конституційних принципів, а не приписів, що їх формулюють.

Як слушно зазначено в Доповіді про конституційні поправки, схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційська Комісія) на її 81-му пленарному засіданні, яке відбулося 11-12 грудня 2009 року, CDL-AD(2010)001, "конституціоналізм означає, що загальні правила ефективної реалізації державної влади і захисту індивідуальних прав людини повинні бути стабільними та передбачними та не мають бути легко змінюваними. Це дуже важливо для легітимності конституційного ладу. У той же час, навіть цілком фундаментальні зміни конституції іноді потрібні для того, щоб покращити демократичне управління або прилаштуватись до політичних, економічних і соціальних змін" (друге, третє, четверте речення § 5); "Комісія вважає, що незмінюваність є складним та потенційно спірним конституційним інструментом, який повинен використовуватись з особливою обережністю, і застосовуватись тільки до засад демократичного порядку. Конституційна демократія має дозволяти відкрите обговорення реформування навіть її основних принципів і структур управління. Крім того, якщо в конституції закріплені суворі правила щодо поправок, то це, зазвичай, забезпечує належну гарантію проти зловживань - і якщо потрібна більшість, дотримуючись запропонованих процедур, хоче ухвалити реформу, то це є демократичним рішенням, яке загалом не повинно бути обмежено" (§ 218).

Тобто констатована незмінюваність низки приписів Основного Закону України має захищати Український народ, Україну та, власне, Конституцію України, але, звісно, ця незмінюваність не може бути перешкодою в подальшому розвитку національної конституційної ідентичності.

5. За Конституцією України предметом конституційного контролю може бути певний різновид актів права та дій.

Із Рішення, на мою думку, убачається певна юридична невизначеність щодо предмета конституційного контролю в цій справі в аспекті того, чи був таким предметом акт (конституційна поправка) та (або) дія, тобто процедура розгляду, ухвалення та набрання чинності цією поправкою.

Так, підсумовуючи в абзаці четвертому підпункту 6.1 пункту 6 мотивувальної частини Рішення надане обґрунтування, Конституційний Суд зазначив, що "<...> конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності Законом не було порушено".

Водночас згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення констатовано "визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України <...>, оскільки конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності цим законом не було порушено".

Однак, по-перше, умотивування в Рішенні відсутності порушень конституційної процедури не є тотожним мотивуванню конституційності акта.

Ураховуючи ж ту обставину, що в 2018 році Конституційний Суд у Висновку від 19 червня 2018 року № 2-в/2018 сформулював застереження щодо змісту майбутньої конституційної поправки й ці застереження Верховна Рада України дев’ятого скликання не розглянула, є сумніви щодо істинності цього висновку Конституційного Суду.

По-друге, незрозумілим є сенс твердження про конституційність акта в контексті того, що за юридичною позицією Конституційного Суду йому "належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів <...> може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією України" (друге речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).

Тобто повноваження на здійснення подальшого конституційного контролю щодо конституційних поправок умотивовано в Рішенні потребами судового контролю за процедурою, недопущенням застосування способу внесення змін, не встановленого Конституцією України.

Отже, згідно з Рішенням на відміну від передувального конституційного контролю подальший конституційний контроль передбачає насамперед процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою, а не безпосередньо таку поправку, оскільки вона вже є складником "тіла" Конституції України.

6. Погоджуюсь із тим, що Основний Закон України є підставою для здійснення Конституційним Судом конституційного контролю за процедурою розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою, хоча й є дискусійним позначення такого контролю з використанням терміна "подальший", оскільки будь-який інший контроль, зокрема передувальний, стосовно процедури не може бути здійснений.

Водночас вважаю, що з метою юридичної визначеності змісту Рішення в частині окреслення предмета конституційного контролю воно мало б містити більш чіткі формулювання стосовно, по-перше, загальних передумов виникнення повноважень Конституційного Суду в здійсненні подальшого конституційного контролю щодо чинної конституційної поправки, по-друге, умов для здійснення Конституційним Судом такого виду контролю стосовно приписів статті 80 Конституції України в цьому провадженні.

7. У контексті дискусії щодо предмета конституційного контролю також актуальним, на моє переконання, є питання обґрунтованості юридичної позиції Конституційного Суду, за якою, по-перше, вирізняються дві окремі процедури: конституційна та законодавча, по-друге, стверджується, що орган конституційного контролю перевіряє дотримання під час розгляду та ухвалення актів (законів та конституційних поправок) лише вимог конституційної процедури, визначених приписами виключно Основного Закону України.

Вважаю неправильним таке жорстке розмежування Конституційним Судом двох окремих процедур з огляду на те, що приписи Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" не сформульовані на невідомому та (або) абстрактному підґрунті, а є раціональним і конституційно обумовленим результатом розвитку, деталізації та конкретизації приписів Конституції України, що, як відомо, є основою галузевого законодавства.

Унаслідок цього немає "непереборної стіни" між Конституцією України та законами України, які згідно з презумпцією конституційності є нормативним продовженням якщо не "тіла", то щонайменше духу Конституції України.

Із цих міркувань конституційні процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою та законами внормовані приписами як Конституції України, так і законів України, передусім Закону України "Про Регламент Верховної Ради України". Убачається, що саме тому в Рішенні кілька сторінок мотивувальної частини присвячені аналізу відповідних приписів Закону України "Про Регламент Верховної Ради України".