Рішенням від 14 липня 2021 року № 1-р/2021 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" від 25 квітня 2019 року № 2704-VIII зі змінами (далі - Закон).

Загалом підтримуючи резолютивну частину Рішення, вважаю за доцільне наголосити, що деякі підходи, тези й констатації мотивувальної частини Рішення є суперечливими й непереконливими, та викласти окрему думку з цього приводу.

1. Рішення містить посилання на юридичну позицію Конституційного Суду України, згідно з якою "поняття "державна мова" слід сприймати як складовий елемент поняття "конституційний лад" (Рішення від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99). Такий підхід не є прийнятним, оскільки, по-перше, конституційний лад і засади конституційного ладу не є тотожними явищами; по-друге, у Рішенні стверджується, що "теперішній стан української мови та її застосування в низці комунікативних ситуацій публічної сфери суспільного життя фактично все ще не відповідає юридичному статусу державної мови", та навіть наголошується, що "українська мова в Україні, попри її юридичний статус державної, як і раніше, усе ще залишається в стані, що загрожує її існуванню". Якщо припустити, що такий висновок має підґрунтя, в такому разі не можна стверджувати, що у мовній сфері на сьогодні досягнуто певного "ладу" (адже "лад" у достеменному, сутнісному його значенні - це стан, коли все робиться, виконується як слід, відповідно до певних вимог і правил). Однак із аналізу Рішення випливає, що після трьох десятиліть від дня проголошення української мови державною Україна вжила не всіх необхідних заходів щодо утвердження цього статусу й державна мова все ще перебуває у занедбаному стані. Саме тому немає підстав і для твердження про "конституційний лад", який мав би бути наслідком втілення належного рівня впорядкованості. А по-третє, з ухваленням Закону вкотре відбулася зміна законодавчої моделі унормування мовних відносин, а практика її реалізації лише формується.

До того ж поняття, що згадуються в розділі I "Загальні засади" Конституції України , доволі часто водночас відносять і до засад конституційного ладу, і до такого складного й багатокомпонентного явища, як "конституційний лад". Про конституційний лад як певний правовий порядок можна говорити не тоді, коли суспільні відносини є впорядкованими згідно з приписами юридичних норм, а лише тоді, коли впорядкованість певних суспільних відносин повністю чи переважно ґрунтується на конституційних принципах і конституційних цінностях та відповідає "духу" Конституції України задуму конституцієдавця. Конституційний лад - це реальний конституційний правопорядок, сукупність реальних суспільних відносин, що виникають у сфері здійснення державної влади та у пов’язаних з ними сферах у процесі державотворення та функціонування громадянського суспільства за умови, що вся ця сукупність ґрунтується на конституційних засадах (принципах, цінностях тощо) і постійно функціонує відповідно до них.

Під засадами конституційного ладу слід розуміти визначальні принципи, що є втіленням основних ідей конституціоналізму (обмеженого правління, народовладдя, пріоритету прав людини, поділу влади, вільних виборів тощо). А ось конституційний лад - це сукупність реальних суспільних відносин визначального та основоположного характеру, що виникають і розвиваються згідно із змістом зазначених принципів, ідей, вимог та цінностей. Але як саме будуть насправді розвиватися вказані реальні відносини після їх офіційного визнання та проголошення невідомо, оскільки на їх подальший розвиток впливатиме не лише обрана конституційна модель та довершеність конституційних формулювань, не лише чинне законодавство, й багато інших чинників. Саме тому народ через всеукраїнський референдум може визначати не конституційний лад, а лише "засади конституційного ладу".

Конституційний лад - це порядок, це результат упорядкування основних суспільних відносин, це результат втілення в реальне життя, в повсякденну практику діяльності органів публічної влади, у їх реальні взаємовідносини та реальне функціонування інститутів громадянського суспільства конституційних цінностей. Це результат втілення в реальне життя тих визначальних ідей конституціоналізму, що визнаються суспільством і закріплені в Конституції України як її головні, визначальні, фундаментальні, основоположні принципи. Тобто конституційний лад - це конституційний порядок або ж конституційний правопорядок.

Наприклад, коли конституція визнає народ єдиним джерелом влади в державі, це лише гасло, намір, засадничий конституційний припис, адже, як свідчить державотворча практика, існує чимало держав, у конституціях яких визнається належність усієї влади народові, але насправді результати "виборів" є відомими заздалегідь (дуже часто навіть задовго до їх призначення), а, власне, вибори перетворюються з року в рік на профанацію з імітацією демократичних процедур, оповитих "демократичною" риторикою. В такому разі волевиявлення громадян не має жодного значення, ним відверто маніпулюють чи завуальовано нехтують, і воно жодним чином не впливає на формування представницьких органів державної влади, обрання глави держави чи посадових осіб органів місцевого самоврядування. Тобто у цьому випадку, незважаючи на те, що такий засадничий принцип конституційного ладу, як народовладдя, проголошено й офіційно визнано у певній державі на найвищому (тобто конституційному) рівні, насправді конституційний лад ще не сформований, його немає і не може бути з огляду на ряд чинників, що гальмують демократичний поступ суспільства та унеможливлюють запровадження демократичних процедур у повсякденну практику державотворення, зокрема щодо вільного волевиявлення виборців та встановлення результатів виборів.

А ось коли воля народу є визначальною у процесі обрання представницьких органів державної влади (вільні та конкурентні вибори, свобода політичної дискусії та внутрішньопартійна демократія тощо), у такому разі можна говорити про те, що конституційний лад уже сформувався. У транзитивних суспільствах, тобто суспільствах, які перебувають на етапі так званого демократичного транзиту, між проголошенням певного гасла, та офіційним визнанням певного конституційного принципу та його реальним втіленням у державотворчих та суспільно-політичних процесах може бути, і насправді дуже часто є, велика відмінність та значний проміжок часу. Навіть у країнах сталої демократії для втілення конституційних принципів у реальну правову систему та в політичне життя необхідні були тривалий час, а також наполегливість та великі зусилля. Наприклад, Основний Закон Федеративної Республіки Німеччини ще з 1949 року містить припис, згідно з яким Федеративну Республіку Німеччини проголошено правовою державою, однак, на думку німецьких конституціоналістів, правова держава сформувалася у Федеративній Республіці Німеччини лише на початку 80-х років XX століття. Тобто у Федеративній Республіці Німеччини принцип правової держави став одним із засадничих конституційних принципів після його офіційного визнання водночас із прийняттям Основного Закону Федеративної Республіки Німеччини та згодом був неодноразово застосований Федеральним конституційним судом, сприяючи у такий спосіб подоланню жахливих наслідків нацистського режиму та поступовому утвердженню демократичного конституційного ладу. -1

2. Ухвалюючи Рішення, Конституційний Суд України мав би так само уточнити юридичну позицію, викладену в Рішенні від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99, щодо застосування державної мови посадовими особами органів місцевого самоврядування, адже місцеве самоврядування є насамперед інститутом громадянського суспільства -2. На думку В. Речицького, "закріплена в міжнародних правових документах й засвоєна Конституцією України політична і правова логіка існування та функціонування органів місцевого самоврядування не дозволяє трактувати останні в якості державних або напівдержавних органів. Навпаки, такі органи володіють статусом громадських інститутів..." -3. Тобто у Рішенні слід було розмежувати вимоги щодо застосування державної мови до недержавних інституцій (зокрема, посадові особи органів місцевого самоврядування) та представників держави. Саме у такому контексті В. Речицький наголошує: "Що ж стосується мови, на якій функціонує державний апарат, то вона закономірно має бути державною, тобто українською. Адже більшість громадян України говорить саме цією мовою. Підкоряючись більшості, держава тим самим здійснює функцію соціального умиротворення, адже в іншому випадку її політика породжувала б суттєво більше конфліктів, ніж це випливає з аналізу українського культурного контексту" -4.

3. Звернення до історичних чинників саме у цьому Рішенні є логічним, обґрунтованим і прийнятним. З огляду на складну історію України з її численними трагічними сторінками історичний контекст як обґрунтування потреби застосування заходів підтримчої дії, зокрема й щодо української мови, безумовно, є доречним і виправданим. Однак не зовсім зрозумілим є те, чому та сама логіка й аргументація не застосовані у Рішенні для обґрунтування потреби у запровадженні заходів підтримчої дії щодо кримськотатарської мови, адже кримські татари теж зазнавали численних утисків, переслідувань і поневірянь, причому не лише за радянських часів (зокрема, у зв’язку з депортацією у 1944 році), а й протягом останніх семи років після окупації Автономної Республіки Крим та за царського режиму. Приєднання Криму до Російської імперії суттєво загальмувало процес природнього розвитку народів Криму. Н. Беліцер свого часу зазначала, що "військова агресія Москви проти Криму призвела до повного знищення цієї унікальної цивілізації, причому було зроблено все можливе, аби навіть пам’яток матеріальної культури корінного народу не залишилося на анексованій території" -5. Ще більш категорично висловлюється з цього приводу К. Нечаев, який вважав, що "понад 200 років тому (у 1783 році) Російська імперія, продовжуючи свою експансію, ліквідувала державу кримсько-татарского народу. Почався багаторічний період занепадання етносу. Національний склад Криму змінювався, чисельність корінного населення зменшувалася" -6. На думку Ю. Кочубея, "заходи царського уряду спровокували масову еміграцію татарського населення до Туреччини й таким чином знекровили Крим..." -7. Дослідники вважали, що на початку XIX століття з Криму до Туреччини змушені були переселитися майже 300 тисяч кримських татар, а в 1860 - 1863 роках - ще понад 192 тисячі.

4. Обґрунтованим та виправданим є зосередження особливої уваги на неприйнятності російської політики, пов’язаної із запровадженням спрощеного порядку прийняття українських громадян до громадянства Російської Федерації. З огляду на це у Рішенні варто було б додати таке: "Російське законодавство про спрощене прийняття громадян України до громадянства Російської Федерації, зокрема тих, які постійно проживають на території окремих районів Донецької та Луганської областей, тобто мешкають на окупованій Росією території, та практика масового прийняття громадян України до російського громадянства суперечать пункту 4 Комплексу заходів щодо виконання Мінських угод від 12 лютого 2015 року, згідно з яким на території окремих районів Донецької та Луганської областей передбачене "проведення місцевих виборів згідно з українським законодавством". Порушення полягає у тому, що саме таким чином Російська Федерація штучно змінила й продовжує змінювати у бік зменшення кількість українських виборців на окремих частинах української державної території. Водночас з огляду на реальний стан, що склався на окупованих територіях, проведення місцевих виборів на території окремих районів Донецької та Луганської областей навіть у разі повернення Україною повного та ефективного контролю над державним кордоном та вирішення безпекових питань насамперед шляхом унеможливлення діяльності незаконних військових формувань є дуже сумнівним, зокрема, з огляду на те, що вибори "можуть вважатися вільними та демократичними, тобто такими, що проводяться на демократичних засадах та з дотриманням демократичних процедур, лише за умови свободи вираження поглядів, вільного обігу інформації, свободи політичної діяльності, багатопартійності й політичної, ідеологічної та соціально-культурної багатоманітності. Дотримання зазначених умов має передувати голосуванню на виборах... як усталена політична практика, заснована на політичній конкуренції та рівності суб’єктів виборчого процесу й позбавлена загрози переслідування, тиску або інших неправомірних дій щодо таких суб’єктів" (абзац одинадцятий підпункту 2.4 пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 21 грудня 2017 року № 3-р/2017 )".

У цьому контексті, проводячи історичні паралелі, варто нагадати, що після завершення Другої світової війни, тобто після звільнення німецького народу від нацистського режиму, перші вільні вибори у Федеративній Республіці Німеччини були проведені лише через чотири роки. Так само і на території окремих районів Донецької та Луганської областей, штучно ізольованих від українського суспільства, місцеві вибори можуть бути насправді вільними, якщо будуть проведені лише після забезпечення безпеки й за умови відновлення повноцінного функціонування українського інформаційного простору та інституцій громадянського суспільства (у повному обсязі), забезпечення свободи висловлювань із поверненням українського дискурсу та вільного формування громадської думки з одночасним відновленням досвіду демократичної й толерантної дискусії з будь-яких питань місцевого значення (тобто після забезпечення гарантованої безпеки проведенню місцевих виборів має передувати певний період - можливо, доволі тривалий, однак із обов’язковим залученням україномовного контенту).

5. Складно погодитись із категоричним твердженням, яке міститься в мотивувальній частині Рішення, про те, що "знання української мови є умовою набуття громадянства", адже український досвід законодавчого врегулювання питань громадянства та практики його реалізації, яка склалася протягом останніх майже трьох десятиліть, свідчить про те, що вимога стосовно оволодіння державною мовою є обов’язковою умовою тільки у разі прийняття до громадянства (що за Законом України "Про громадянство України" є лише однією з десяти підстав набуття громадянства). Коли ж особа набуває громадянство з інших підстав, то така вимога у багатьох випадках взагалі не висувається (та й не може висуватися з огляду на конкретні обставини).

Саме так сталося після розпаду Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі - СРСР) та здобуття Україною незалежності, адже на той час українськими громадянами визнавалися всі громадяни колишнього СРСР, які постійно мешкали на території України. Відповідно до статті 9 Закону України "Про правонаступництво України" від 12 вересня 1991 року № 1543-XII було встановлено, що "всі громадяни Союзу PCP, які на момент проголошення незалежності України постійно проживали на території України, є громадянами України". Отже, для того щоб набути громадянство України, мешканці не зобов’язані були підтверджувати чи доводити факт володіння українською мовою попри те, що вона ще з 1989 року мала статус єдиної державної мови в Українській PCP. Ще далі пішли розробники першого Закону України "Про громадянство України", який було ухвалено 8 жовтня 1991 року за № 1636-XII. Згідно зі статтею 2 цього закону громадянами України визнавалися: "1) особи, які на момент набрання чинності цим Законом проживали в Україні, незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, які не є громадянами інших держав і які не заперечують проти набуття громадянства України; 2) особи, які працюють за державним направленням, проходять військову службу або навчаються за межами України, за умови, якщо вони народилися чи довели, що постійно проживали на її території, не перебувають у громадянстві інших держав і не пізніш як через рік після набрання чинності цим Законом виявили бажання стати громадянами України; 3) особи, які набули громадянства України відповідно до цього Закону".

Вимога щодо володіння державною мовою не висувалася у жодному з двох українських законів про громадянство ні у разі набуття громадянства за народженням, ні за багатьма іншими підставами (за територіальним походженням, у випадку поновлення у громадянстві, внаслідок усиновлення, унаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки, у зв’язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини та у деяких інших випадках).

До того ж, запроваджуючи процедуру прийняття до громадянства України, законодавець передбачив також інститут спрощеного прийняття до громадянства, що для окремих категорій осіб означає можливість виконувати не всі шість умов прийняття до громадянства України, передбачених статтею 9 Закону України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року № 2235-III (далі - Закон № 2235-III) (з огляду на певні обставини). Винятки із загального правила стосуються різних умов і, зокрема, володіння державною мовою. До того ж з огляду на те, що з прийняттям Закону не були внесені відповідні зміни до пункту 5 частини другої статті 9 Закону № 2235-III щодо особливостей прийняття до українського громадянства осіб з інвалідністю, обґрунтування, наведене у пункті 7 Рішення , є дещо однобічним, вразливим і непереконливим.

Крім того, у разі буквального розуміння та поширення вимоги щодо "володіння державною мовою" на всі без винятку десять підстав набуття громадянства України (що передбачені статтею 6 Закону № 2235-III), їх дуже часто просто неможливо буде виконати. Так, наприклад, "новонароджена дитина, знайдена на території України, обоє з батьків якої невідомі (знайда), є громадянином України" (частина сьома статті 7 Закону № 2235-III). Зрозуміло, що в такому випадку (як і в деяких інших) вимога щодо володіння державною мовою взагалі не може розглядатися й висуватися, оскільки немовля ще не вміє говорити, й саме тому вимога щодо "володіння державною мовою", сформульована як загальне та абсолютне правило набуття громадянства без будь-яких винятків та застережень, виглядає абсурдною. Саме тому у Рішенні варто було б зазначити, що "оволодіння державною мовою є умовою прийняття до громадянства України у випадках, передбачених законом", що було б юридично більш точним.